Magistratura Indipendente
sabato, 16 dicembre 2017 11:57
 

giovedì, 30 novembre 2017
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LA QUESTIONE DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELL'EQUA RIPARAZIONE PER L’IRRAGIONEVOLE DURATA DEL PROCESSO DINANZI AL GIUDICE AMMINISTRATIVO ALLA LUCE DELLA GIURISPRUDENZA CEDU

Corrado Mistri, sostituto procuratore generale presso la Procura generale della Corte di cassazione

 
 

 

 

L’autore  affronta il tema della equa riparazione per irragionevole durata del giudizio amministrativo e dell’istanza di prelievo quale condizione di ammissibilità per la proposizione della domanda, alla luce della recente ordinanza della Corte di Cassazione, n. 26221 del 2017, che ha sollevato questione di legittimità costituzionale con riferimento all’istituto dell’istanza di prelievo.

 

 

 

1.      Premessa.           All’udienza del 13 ottobre 2017, celebrata dinanzi alla Seconda sezione civile della Corte di Cassazione, sono stati trattati numerosi ricorsi aventi ad oggetto gravami proposti avverso decisioni dei giudici territoriali in materia di domanda di equa riparazione conseguente ad irragionevole durata del giudizio dinanzi al giudice amministrativo, presentata ai sensi della legge n. 89 del 2001.

 

 

 

2.    Il quadro normativo.   In ordine al quadro normativo di riferimento è opportuno evidenziare che:

a)   ai sensi del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, articolo 54, comma 2, nel testo definitivo risultante a seguito della conversione con modificazioni per effetto della legge 6 agosto 2008, n. 133, ed in vigore dal 25 giugno 2008: <<la domanda di equa riparazione non è proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui si assume essersi verificata la violazione della L. 24 marzo 2001, n. 89, art. 2, comma 1, non è stata presentata un'istanza ai sensi del R.D. 17 agosto 1907, n. 642, art. 51, comma 2>>;

b)  a seguito dell’entrata in vigore, a far data dal 16 settembre 2010, dell’articolo 3, comma 23, dell’Allegato 4 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, la disposizione di cui all’articolo 54, comma 2, decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, risulta del seguente tenore: <<la domanda di equa riparazione non è proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui si assume essersi verificata la violazione della L. 24 marzo 2001, n. 89, art. 2, comma 1, non è stata presentata l’istanza di prelievo di cui all'art. 71, comma 2, del codice del processo amministrativo, né con riguardo al periodo anteriore alla sua presentazione>>.

            Conseguentemente la prevalente giurisprudenza di legittimità[1] ha ritenuto, in base al principio tempus regit actum, che ai procedimenti per equa riparazione promossi a far data dal 25 giugno 2008 si applica il testo dell’articolo 54, comma 2, decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, nel testo indicato supra, alla lettera a), mentre ai procedimenti per equa riparazione promossi a far data dal 16 settembre 2010, si applica lo stesso articolo 54, comma 2, decreto legge ult. cit., nel testo indicato supra, alla lettera b).

            Nei ricorsi discussi all’udienza non assumeva rilevanza la previsione di cui all’articolo 6, comma 2 ter, l. n. 89 del 2001, comma aggiunto dalla l. 28 dicembre 2015, n. 208, applicandosi essa ai soli giudizi amministrativi per i quali il termine di ragionevole durata risulti violato alla data del 31 ottobre 2016.

 

3.      La giurisprudenza CEDU.     Ai fini della decisione dei ricorsi indicati in premessa, assume rilievo determinante la sentenza CEDU 25 febbraio 2016, Prima sezione (ricorso Olivieri ed altri contro Italia), divenuta definitiva in data 4 luglio 2016, che ha ravvisato la violazione degli articoli 6, paragrafo 1, e 13, Convenzione EDU con riferimento alla disciplina dell'istanza di prelievo, stante la sua natura giuridica di condizione di ammissibilità per la proposizione delle domande di equa riparazione conseguenti ad irragionevole durata del processo dinanzi al giudice amministrativo.

            E’ stato in particolare ritenuto che l’istanza di prelievo non può essere considerata rimedio sollecitatorio effettivo che permette di accelerare la decisione del giudice interessato, in quanto il sistema giuridico nazionale non prevede alcuna condizione volta a garantire l’esame della suddetta istanza, di talché la stessa non può essere reputata idonea ad avere un effetto significativo sulla durata del procedimento.

            La Corte rimarca come l’articolo 13 della Convenzione si fonda sull’ipotesi che l’ordinamento interno offra un ricorso effettivo per quanto riguarda la violazione dedotta e che un ricorso di cui dispone la parte per lamentare l’eccessiva durata del procedimento è effettivo, ai sensi dell’articolo 13 della Convenzione, se permette di evitare che si verifichi o si protragga la violazione dedotta o se permette di fornire all’interessato una riparazione adeguata per tutte le violazioni che si siano già verificate, il ché non può dirsi per la procedura prevista dall’ordinamento nazionale per lamentare la durata eccessiva di un giudizio dinanzi al giudice amministrativo, governata dalla disposizione di cui all’articolo 54, comma 2, decreto-legge n. 112 del 2008, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, in combinato disposto con la legge Pinto.

 

4.      L’efficacia delle pronunce CEDU nel diritto interno.    Il tema dell’efficacia delle decisioni della Corte EDU nell’ordinamento nazionale e della loro collocazione nel sistema e nella gerarchia delle fonti interne è stato affrontato funditus dalla giurisprudenza costituzionale nelle due sentenze n.ri 348 e 349 del 2007, che individuano nell’articolo 117, primo comma, Cost., il parametro di riferimento delle norme della Convenzione, norme che di volta in volta specificano, integrandone il contenuto, l’obbligo generale del legislatore di rispettare i vincoli internazionali.

Al fine di chiarire il valore delle pronunce CEDU all’interno del nostro ordinamento la Consulta impiega il concetto di norma interposta, attraendo così nella propria sfera di competenza le c.d. questioni di convenzionalità, ossia il contrasto tra norma interna e norma CEDU; in quanto norme interposte destinate ad integrare il parametro costituzionale, esse si collocano sempre ad un livello sub-costituzionale, con la necessità che le stesse siano conformi a tutte le disposizioni della Costituzione. Pertanto le sentenze CEDU non sono assimilabili alle norme comunitarie self executing, non creando la Convenzione EDU un ordinamento sovranazionale e non producendo, quindi, disposizioni direttamente applicabili negli Stati contraenti; da tanto consegue che il contrasto della disposizione nazionale con la pronuncia CEDU non legittima il giudice nazionale alla diretta disapplicazione della norma interna ritenuta dalla Corte di Strasburgo in contrasto con la Convenzione EDU, essendo unicamente suscettibile di sindacato accentrato da parte della Corte Costituzionale[2].

            Rimane salva l’interpretazione <<conforme alla Convenzione>>, e quindi conforme agli impegni internazionali assunti dall'Italia, delle norme interne; una tale interpretazione, anzi, si rende doverosa per il giudice che, prima di sollevare un'eventuale questione di legittimità, è tenuto ad interpretare la disposizione nazionale in modo conforme a Costituzione.

            Il quadro sopra delineato non è mutato neppure a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, reso esecutivo con l. 2 agosto 2008, n. 130, come conferma l’arresto di Corte Cost., sentenza n. 80 del 2011, che esclude la comunitarizzazione della CEDU in virtù dell'articolo 6 del Trattato sull'Unione Europea, secondo cui le disposizioni della CEDU sono divenute parte integrante del diritto dell'Unione, sicché, allo stato attuale della giurisprudenza, il giudice comune non è autorizzato a non applicare la normativa interna ritenuta dalla Corte di Strasburgo contrastante con le norme della Convenzione, dovendo sollevare la questione di costituzionalità. Ciò anche per effetto della ancora non avvenuta adesione dell’Unione alla CEDU, sostanzialmente rinviata a data da destinarsi a seguito del parere reso dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea nella seduta plenaria del 18 dicembre 2014, che ha individuato alcuni problemi di compatibilità con il diritto dell’Unione nell’adesione alla CEDU.

 

5.         La giurisprudenza costituzionale.     Con la pronuncia n. 239 del 24 luglio 2009, la Corte Costituzionale ha individuato a chiare lettere il compito preliminare che il giudice nazionale deve espletare: laddove sia ravvisabile un possibile contrasto tra la norma statale e la disposizione internazionale, prima di sollevare questione di legittimità costituzionale per violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., egli ha il dovere di verificare se tale contrasto non sia in realtà risolvibile in via interpretativa, essendo suo obbligo interpretare la normativa statale in linea con il diritto internazionale, e solo ove ciò non sia possibile rivolgersi alla Corte.

 

 

            La valorizzazione del potere interpretativo dei giudici nella giurisprudenza costituzionale è tale che, nella sentenza n. 239 del 2009, la Corte si spinge fino al punto di ritenere che l’esperimento del tentativo d’interpretazione conforme alla Convenzione europea sia una condizione necessaria per la valida instaurazione del giudizio di legittimità costituzionale, ripetendo lo schema che ormai da anni è utilizzato a proposito del dovere di interpretazione conforme a Costituzione: per superare il vaglio di ammissibilità della questione di legittimità costituzionale, quindi, il giudice deve dimostrare che il tenore testuale della norma interna o il diritto vivente eventualmente formato sulla legge interna si oppongono all’assegnazione a tale legge di un significato compatibile con la norma convenzionale.

            Non solo: il vincolo dell’interpretazione conforme per il giudice nazionale, come la stessa Corte costituzionale esplicitamente sottolinea, comporta il dovere di interpretare il diritto interno in modo conforme a quello internazionale tenendo conto della norma convenzionale come interpretata dalla Corte di Strasburgo; ciò coerentemente a quanto prevede l’articolo 32, paragrafo 1, della Convenzione, disposizione che genera la naturale conseguenza che tra gli obblighi internazionali assunti dall'Italia con la sottoscrizione e la ratifica della CEDU vi sia quello di adeguare la propria legislazione alle norme di tale Trattato nel significato attribuito dalla Corte EDU, specificamente istituita per dare ad esse interpretazione ed applicazione.

            L’obbligo in capo al giudice nazionale dell’interpretazione conforme viene meno solamente quando la norma interna appare assolutamente incompatibile con quella sovranazionale.

            In altre parole i margini di praticabilità di tale risorsa ermeneutica permangono fin laddove al giudice é concesso uno spazio valutativo da utilizzare in favore del diritto sovranazionale, venendo invece meno quando la norma interna appare assolutamente confliggente con quella sovranazionale ed arrestandosi, quindi, di fronte all’interpretazione contra legem: al giudice nazionale, infatti, è preclusa una funzione creativa, che abbia l’effetto di attribuire un significato comunitariamente compatibile a disposizioni nazionali che regolino espressamente la fattispecie in modo manifestamente incompatibile con i precetti sovranazionali.

            Il limite di praticabilità dell’interpretazione conforme è così rappresentato dall’interpretazione contra legem; in tal caso il giudice nazionale deve investire la Corte Costituzionale delle relative questioni di legittimità costituzionale rispetto al parametro di cui all’articolo 117, primo comma, Cost.

 

6.      Avvenuto deposito dell’istanza di prelievo.    Applicando le coordinate ermeneutiche sinora esposte, vanno allora distinte le ipotesi in cui, nel singolo procedimento oggetto di trattazione, sia stata presentata o meno l’istanza di prelievo.

            In presenza dell’avvenuto deposito dell’istanza di prelievo nel giudizio amministrativo di cui si lamenta l’irragionevole durata, il principio dell’interpretazione conforme dell’articolo 54, comma 2, decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, alla norma convenzionale CEDU come interpretata dalla Corte di Strasburgo, può dirsi affermato da Codesta Corte Suprema di Cassazione sin dall’anno 2016, con le pronunce n. 13554 e n. 24138, della Sesta sezione civile, e consolidato con la successiva pronuncia n. 2172 del 2017, della stessa sezione, secondo le quali la richiamata disposizione normativa deve avere una <<lettura più semplice e binaria, nel senso che senza l’istanza di prelievo la domanda di equa riparazione non può essere proposta né per il periodo anteriore né per quello successivo, mentre una volta proposta l'istanza, la domanda stessa è proponibile senz'alcuna limitazione. Accertatane la presentazione nel giudizio presupposto, l’istanza di prelievo assolve ed esaurisce la propria funzione di presupposto processuale del procedimento di equa riparazione, nel quale le condizioni di fondatezza della domanda sono costituite da altro, quale la durata eccedente, il paterna d'animo connesso e l’inesistenza di cause di esclusione del diritto positivizzate dall'articolo 2, comma 2 quinquies, legge Pinto o altrimenti enucleate dal sistema in via pretoria>>, con la conseguente enunciazione del principio di diritto secondo cui <<il D.L. n. 112 del 2008, art. 54, comma 2, come modificato dall'art. 3, comma 23, dell'allegato 4 al D.Lgs. n. 104 del 2010, in base al quale nei giudizi pendenti alla data del 16 settembre 2010 la presentazione dell'istanza di prelievo condiziona la proponibilità della domanda di indennizzo anche per il periodo anteriore alla presentazione medesima, non implica che detta istanza costituisca il momento a partire dal quale assume rilievo la pendenza giudiziale e si debba calcolare, di riflesso, la durata ragionevole. Al contrario, l’istanza di prelievo una volta presentata assolve ed esaurisce la propria funzione di presupposto processuale del procedimento di equa riparazione, mentre ai fini del computo della durata ragionevole occorre aver riguardo all’intera durata del processo e non solo a quella successiva all'istanza predetta>>.

            Le fattispecie possono quindi essere decise applicando il principio di diritto sopra indicato, al quale dovranno attenersi i giudici territoriali del rinvio perché conforme alla norma convenzionale di cui all’articolo 13 CEDU come interpretata dalla Corte di Strasburgo.           

7.     Mancato deposito dell’istanza di prelievo.    In mancanza dell’avvenuto deposito dell’istanza di prelievo nel giudizio amministrativo di cui si lamenta l’irragionevole durata, il sottoscritto rappresentante della Procura Generale ha concluso chiedendo che la Corte, ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 54, comma 2, decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, con riferimento agli articoli 3 e 117, primo comma, Cost., in relazione agli articoli 6§1 e 13, CEDU, come interpretati ed applicati dalla Corte EDU, volesse disporre la sospensione dei procedimenti chiamati all’udienza ordinando l’immediata trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale, con riserva di ogni ulteriore determinazione e decisione.

            Va premesso che a tale adempimento processuale, ossia al deposito dell’istanza di prelievo, non può considerarsi equivalente il deposito di istanza di fissazione dell’udienza, avendo ritenuto con indirizzo pressoché costante la Corte di legittimità}[3] che l’istanza di prelievo disciplinata dal R.D. 17 agosto 1907, n. 642, art. 51, e l’istanza di fissazione d'udienza, regolata dalla l. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 23, assolvano a funzioni distinte <<avendo la prima la finalità di accelerare il processo mediante il riscontro del persistente interesse del ricorrente, e la seconda quella d'impedire, mediante il perfezionamento della costituzione del ricorrente e la fissazione dell'udienza, la perenzione del giudizio. Ne consegue che dall’entrata in vigore del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, art. 54, convertito nella L. 6 giugno 2008, n. 133, per le domande di equa riparazione relative a procedimenti che si svolgono davanti alle giurisdizioni amministrative, la preventiva formulazione dell'istanza di prelievo, costituisce una condizione di proponibilità non fungibile con l'istanza di fissazione d'udienza>>.

            Ciò posto, in base alle considerazioni che precedono, esclusa la possibilità di disapplicare la disposizione interna da parte del giudice nazionale e non risultando possibile accedere ad una interpretazione conforme dell’articolo 54, comma 2, decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, alla norma convenzionale EDU come interpretata dalla Corte di Strasburgo, ostandovi il tenore letterale della disposizione in argomento che riconosce all’istanza di prelievo la natura di condizione di proponibilità della domanda di equa riparazione per irragionevole durata del giudizio dinanzi al giudice amministrativo in relazione ai procedimenti comunque pendenti alla data del 25 giugno 2008, nella requisitoria di udienza lo scrivente rimarcava la fondatezza dei dubbi di compatibilità costituzionale dell’articolo di legge di che trattasi in riferimento al parametro di valutazione di cui all’articolo 117, primo comma, Cost, nonché in riferimento al parametro di valutazione di cui all’articolo 3, Cost, avendo generato tale disciplina evidente ed ingiustificata disparità di trattamento rispetto alle domande di equa riparazione scrutinate anteriormente alla data del 25 giugno 2008, disparità non motivata da canone alcuno di ragionevolezza né di specificità della situazione di fatto normata attraverso la disposizione di ius superveniens introdotta con il D.L. 25 giugno 2008, n. 112.

            Conseguentemente si prospettava la necessità che la Corte sollevasse questione di legittimità costituzionale dell’articolo 54, comma 2, decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, con riferimento agli articoli 3 e 117, primo comma, Cost., che nella concreta fattispecie si profila come rilevante, atteso che l’effetto preclusivo sancito dalla norma denunciata ha costituito la sola e determinante ragione del diniego opposto dalle Corti territoriali alle domande di equa riparazione per irragionevole durata del giudizio avanti al giudice amministrativo introdotta nei ricorsi sopraindicati; e non manifestamente infondata, stante l’evidente contrasto che la norma denunciata presenta con gli articoli 3 e 117, primo comma, Cost., laddove la stessa prevede che l’istanza di prelievo assuma la natura di condizione di proponibilità della domanda di equa riparazione ai sensi della legge n. 89 del 2001, in contrasto con l’ordinamento convenzionale europeo ed in particolare con l’articolo 13 CEDU come interpretato e ritenuto dalla Corte di Strasburgo con la sentenza 25 febbraio 2016, Prima sezione (ricorso Olivieri ed altri contro Italia), in tal modo vanificando gli effetti di una decisione definitiva di giustizia assunta dall’organo giurisdizionale convenzionale sovranazionale.

            Tale opzione era da considerare inevitabile, atteso che il principio affermato con la richiamata sentenza Olivieri non può non considerarsi espressione di una interpretazione consolidata nell’ambito della giurisprudenza europea che testimonia il raggiungimento di uno stabile assetto interpretativo in proposito, come richiesto da Corte Cost., sent. n. 49 del 2015, se solo si considera che:

-    esso si pone nel solco tradizionale della giurisprudenza europea in ordine alla ritenuta effettività del rimedio sollecitatorio, che è sempre stato ritenuto tale solo se permette di accelerare la decisione del giudice interessato (si vedano, per l’affermazione di tale principio, le pronunce Xynos c. Grecia, n. 30226/09, 9 ottobre 2014; Sürmeli c. Germania, n. 75529/2001, 29 aprile 2004; Lukenda c. Slovenia, n. 23032/2002, 2005; Horvat c. Croazia, n. 51585/99, 2001);

-   non risultano opinioni dissenzienti relativamente alla sentenza 25 febbraio 2016, Prima sezione;

-    il giudice europeo ha apprezzato e diffusamente disaminato i tratti peculiari dell’ordinamento giuridico nazionale in relazione al rimedio sollecitatorio dell’istanza di prelievo di cui all'art. 71, comma 2, del codice del processo amministrativo.

 

8.     La decisione della Corte.    Con ordinanza depositata in data 3 novembre 2017, n. 26221, la Corte ha accolto la richiesta formulata dal rappresentante della Procura Generale all’udienza del 13 ottobre 2017, decidendo nel senso della rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale del D.L. n. 112 del 2008, art. 54, comma 2, convertito con modificazioni in L. n. 133 del 2008, come modificato dall'art. 3, comma 23, dell'Allegato 4 al D.Lgs. n. 104 del 2010 e dal D.Lgs. correttivo n. 195 del 2011, art. 1, comma 3, lett. a), n. 6), in relazione all'art. 117 Cost., comma 1 e ai parametri interposti dell'art. 6, par. 1, artt. 13 e 46, par. 1 CEDU.

 

            Il Supremo Collegio argomenta evidenziando la fondamentale divaricazione funzionale dell'istanza di prelievo secondo la visuale prescelta, quella amministrativa o quella del binomio normativo della l. n. 89 del 2001 e dell'articolo 54 D.L. più volte citato, nel senso, mentre nell'ambito del processo amministrativo tale istanza è stata prevista quale strumento per sollecitare la trattazione urgente del ricorso, diversa è invece la sua funzione nell’ambito dell’equa riparazione, ove assume la finalità di segnalare al giudice il permanente interesse della parte alla definizione del giudizio, imponendo sostanzialmente al ricorrente di prenotare gli effetti della riparazione per irragionevole durata del giudizio.

            Mentre, allora, per la giurisprudenza della Corte EDU il rimedio interno deve garantire o la durata ragionevole del giudizio o l’adeguata riparazione della violazione del precetto convenzionale, sicchè ogni ostacolo che vi si frapponga rende non effettivo il rimedio stesso, il D.L. n. 112 del 2008, art. 54, comma 2, interpone proprio questo ostacolo, generando un contrasto irredimibile con la Convenzione laddove subordina la procedura di equa riparazione ad un adempimento che non solo non è funzionale alla progressione del giudizio più di quanto non lo sia la semplice istanza di fissazione dell’udienza, ma che <<si trasfigura rispetto al proprio originale, divenendo da strumento sollecitatorio per ragioni d’urgenza a mezzo di pura prenotazione dell'indennizzo, tramite una surrettizia e sovrabbondante dichiarazione di interesse alla decisione>>, svolgendo una funzione meramente dichiarativa di un interesse altrimenti già incardinato nel processo.

            Non essendo quindi possibile un'interpretazione convenzionalmente orientata di tale norma che non si traduca nella sua sostanziale e intera disapplicazione, la Corte ha ritenuto, sulle conformi conclusioni del pubblico ministero, la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionalità, in riferimento all'art. 117 Cost., comma 1 e ai parametri interposti dell'art. 6, par. 1, artt. 13 e 46, par. 1 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la L. 4 agosto 1955, n. 848, del D.L. n. 112 del 2008, art. 54, comma 2, convertito con modificazioni in L. n. 133 del 2008, come modificato dall'art. 3, comma 23, dell'Allegato 4 al D.Lgs. n. 104 del 2010 e dal D.Lgs. correttivo n. 195 del 2011, art. 1, comma 3, lett. a), n. 6).

 

9.     Conclusioni.    La decisione della Corte apre la strada ad un inevitabile incremento dei risarcimenti ex lege n. 89 del 2001 anche ai giudizi amministrativi, con prevedibili gravi conseguenze sul bilancio dello Stato già sperimentate a seguito del moltiplicarsi dei ricorsi Pinto nelle ipotesi di irragionevole durata dei giudizi celebrati avanti al giudice ordinario.

            Come ebbi a segnalare, inascoltato, sin dal novembre 2013, in un intervento apparso sulla rivista Diritto penale e processo, i gravosi costi derivanti dalle disposizioni previste dalla l.n. 89 del 2001 rendono ancor più indifferibile la ricognizione sistematica dei fattori che effettivamente incidono sulla ragionevole durata del processo.

            Quanto alla soluzione, abbandonando logiche prive di effettiva incidenza operativa (spesso accompagnate da originali trovate linguistiche, quali la terminologia di «riforma a costo zero», che desterebbe sbalordimento anche nel più sprovveduto manager), suggerivo di invertire finalmente la prospettiva, passando dall’ottica dello stanziamento a fondo perduto a quella dell’investimento produttivo, utilizzando cioè le notevoli somme stanziate nel capitolo “risarcimenti ex lege Pinto” (o parte di esse) per rimuovere le condizioni che davvero impediscono la celebrazione dei processi in tempo ragionevole, provvedendo ad una ragionata semplificazione normativa e procedurale, all’adeguamento degli organici, alla revisione delle funzioni ed all’inquadramento organico della magistratura onoraria, all’istituzione dell’ufficio del giudice e al potenziamento delle dotazioni e della tecnologia informatica.

            Trattasi di indicazione, a mio avviso, ancora pienamente attuale.

La Corte Europea dei diritti dell’Uomo, sin dal 1994 con la sentenza Capuano II°, contesta infatti all’Italia l’incapacità di prevenire future violazioni ai tempi di durata ragionevole del processo e di porre fine a quelle in corso; ovvio, allora, che il compito richiesto al nostro Paese sia proprio quello di porre rimedio a tale situazione di carenza strutturale, con un piano di investimenti che può essere assicurato da un più razionale impiego delle risorse stanziate nell’arco, ad esempio, di cinque anni, per i risarcimenti ex lege Pinto, da destinare in via prioritaria non più e non solo a soddisfare, mediante equa riparazione pecuniaria, i cittadini oggi danneggiati dalla durata irragionevole delle loro vicende giudiziarie, ma a rimuovere le cause del fenomeno ed a ridurre fortemente, in futuro, i casi in cui gli stessi possano trovarsi coinvolti in processi o procedimenti giudiziari di durata non ragionevole: nel periodo di tempo successivo a tale quinquennio, le somme da destinare a scopo puramente risarcitorio diminuirebbero drasticamente, il residuo stanziamento potrebbe essere utilizzato per azzerare il debito pregresso ed avendo agito sulle cause che determinano l’irragionevole durata del processo nel nostro ordinamento si impedirebbe il formarsi di ulteriore debito di natura meramente risarcitoria ex lege Pinto, salvo quello naturalmente fisiologico.

Non si tratta di “aziendalismo” o di “efficientismo” o di particolare lungimiranza, ma di condotta gestionale direi appena propria del bonus pater familias, che, abbandonando una volta per tutte la logica dello stanziamento a fondo perduto, rimuoverebbe l’oramai intollerabile patologia della durata irragionevole dei processi nel nostro Paese, da oltre venti anni oggetto di censura da parte della Corte Europea.

 


[1] Per tutte si veda Cass. civ., sez. VI, sentenza 1° luglio 2016, n. 13554.

[2]  La soluzione fornita dalla Consulta si basa su una differenza ontologica tra l'ordinamento dell'UE, il cui rilievo si colloca nell'articolo 11 Cost., e il sistema della Cedu, inquadrabile nell’articolo 117 Cost. Il primo riveste natura sovranazionale e le sue norme devono avere piena efficacia obbligatoria e diretta applicazione in tutti gli Stati membri, senza la necessità di leggi di ricezione e di adattamento; il sistema convenzionale, invece, è caratterizzato da un trattato internazionale multilaterale che, sia pur peculiare, non crea un ordinamento giuridico sovranazionale e non produce norme direttamente applicabili negli Stati contraenti. Nello stesso senso si veda, ex multis, Cass. civ., sez. trib., ord. 21 gennaio 2015, n. 950.

[3} Si veda tra le altre Cass. civ., sez. VI, sent. 5 agosto 2016, n. 16404.

 

 

 
 
 
 
 
 
 

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