Magistratura Indipendente
mercoledì, 19 settembre 2018 17:04
 

mercoledì, 31 gennaio 2018
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Il documento organizzativo della PNA alla luce della la circolare sull’organizzazione delle procure

Federica La Chioma, Sostituto Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Palermo

Dario Scaletta, Sostituto Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Palermo

 

 

ABSTRACT

La Circolare sull’organizzazione delle Procure, approvata dal Consiglio Superiore della Magistratura, dedica alla Procura Nazionale Antimafia la norma contenuta nell’art. 18 comma II relativa alla redazione, con cadenza triennale, di un progetto organizzativo volto a delineare i criteri di organizzazione dell’Ufficio e di assegnazione degli affari. Il comma III della medesima disposizione contiene una clausola di sussidiarietà che consente l’applicazione al progetto organizzativo della PNA, oltre che degli articoli 8 e 9 della Circolare medesima, anche delle altre disposizioni ivi contenute concernenti i progetti organizzativi delle Procure della Repubblica presso i Tribunali “in quanto compatibili”.

Tuttavia l’esiguità, all’interno del testo approvato dal CSM, di disposizioni specificamente dedicate all’organizzazione della PNA, unitamente all’inserimento, fra le stesse, di una norma che consente l’estensione applicativa alla PNA delle disposizioni della Circolare solo ove le stesse risultino compatibili induce a riflettere sulla effettiva portata applicativa della nuova fonte ad un Ufficio di Procura senz’altro dotato di rilevanti peculiarità strutturali e funzionali. L’espressa finalizzazione del potere di organizzazione delle Procure, oggetto della Circolare, al conseguimento dell’obiettivo “della ragionevole durata del processo, anche nella fase investigativa, e del corretto, puntuale e uniforme esercizio dell’azione penale” (art. 2) conduce a una difficile declinazione del nuovo testo rispetto ad un Ufficio che, più che realizzare funzioni propriamente intese di esercizio della giurisdizione mediante l’emissione di provvedimenti autoritativi, svolge un ruolo di collegamento investigativo con le Direzioni Distrettuali Antimafia dislocate sul territorio nazionale, di raccordo con organi giudiziari di Paesi esteri e di approfondimento tematico funzionale all’efficace repressione del crimine organizzato (art. 1 del Programma Organizzativo dell’Ufficio per il triennio 2017-2019).

Inoltre la procedimentalizzazione del potere di organizzazione del Procuratore a tutela “dell’indipendenza dei magistrati dell’Ufficio” nell’ottica dei principi di “partecipazione e leale collaborazione di tutti i sostituti” (art. 2), conseguita tramite l’approvazione della nuova Circolare, ha comportato l’adozione di una serie di disposizioni puntuali poste a presidio dell’autonomia e della dignità della funzione esercitata dal singolo sostituto rispetto all’affare assegnato o al gruppo di assegnazione, nel rispetto del principio di autolimitazione dell’organo di vertice (artt. Da 10 a 16); occorre dunque interrogarsi circa l’esportabilità di tale tessuto normativo ad un Ufficio che opera attraverso “l’elaborazione del patrimonio conoscitivo acquisito”, che, “per essere feconda di spunti ricostruttivi utili rispetto alle finalità indicate dalla legge, deve svilupparsi nel confronto reciproco delle esperienze individuali, nella messa in comune dei dati aggiornati, nella condivisione di proposte operative di carattere generale suscettibili di potenziare l’azione di contrasto antimafia e antiterrorismo” (art. 2 del Programma Organizzativo dell’Ufficio per il triennio 2017-2019).

Infine la costruzione della clausola di sussidiarietà su un criterio di compatibilità anziché di applicabilità in relazione all’estensione delle norme della Circolare alla PNA induce a riflettere sulla omogeneità ovvero disomogeneità ontologico-strutturale di tale ultimo Ufficio rispetto alla Procura presso il Tribunale.

 

1.                      Introduzione: la scelta della fonte

In data 16 novembre 2017 il Plenum del Consiglio Superiore della Magistratura ha deliberato all’unanimità la Circolare sull’organizzazione delle Procure – approvata dalla Settima Commissione nella seduta del 24 ottobre 2017 – facendo ricorso all’esercizio del proprio potere regolamentare; infatti nonostante l’abrogazione dell’art. 7 ter, comma III delle norme concernenti l’ordinamento giudiziario[1], che riconosceva al Consiglio il potere di determinare i criteri generali per l’organizzazione dell’Ufficio del Pubblico Ministero e per l’eventuale ripartizione di essi in gruppi di lavoro, l’art. 25 del regolamento interno tutt’ora consente al CSM di emanare delle circolari al fine di dare esecuzione e interpretazione alla legge e ai regolamenti, in tal modo istituendo una fonte di rilevanza esterna di diretta emanazione consiliare.

L’approvazione di una delibera avente ad oggetto primario l’organizzazione degli uffici requirenti rientra infatti nell’ambito di applicazione di tale norma, costituendo la nuova Circolare strumento di esecuzione e interpretazione delle disposizione di fonte primaria contenute nel decreto legislativo 20 febbraio 2006 n. 106 recante disposizioni in materia di riorganizzazione dell’Ufficio del Pubblico Ministero a norma dell’art. 1, comma I, lett. d) della legge 25 luglio 2005, n. 159. Tuttavia, diversamente da quanto avrebbe consentito il ricorso all’abrogato art. 7 ter, il Consiglio, avvalendosi della disposizione di cui all’art. 25 del proprio regolamento, non ha fissato i criteri generali per l’organizzazione dell’Ufficio (la cui formulazione è in effetti attribuita espressamente al Procuratore della Repubblica dall’art. 1, comma VI, lett. a) del d.lgs. n. 106/2006) ma si è limitato a stabilire le modalità, democratiche e partecipate, attraverso le quali quest’ultimo è chiamato ad esercitare le prerogative in materia riconosciutegli dalla legge.

 

2.                      Principi generali e ratio giustificatrice

Al fine di comprendere le peculiarità introdotte mediante le specifiche disposizioni riguardanti la Procura Nazionale Antimafia giova preliminarmente soffermarsi brevemente sui principi ispiratori della nuova disciplina, da ravvisarsi nella sollecitazione dell’esercizio del potere organizzativo del Procuratore al fine della tutela “della ragionevole durata del processo, anche nella fase investigativa, e del corretto, puntuale e uniforme esercizio dell’azione penale, nel rispetto delle norme sul giusto processo e sull’indipendenza dei magistrati dell’Ufficio”, secondo i principi di “partecipazione e leale collaborazione.” Scopo della Circolare è stato dunque quello di procedimentalizzare l’esercizio del potere organizzativo del capo dell’Ufficio al fine, al contempo, di assicurare da un lato l’efficienza dell’apparato nell’interesse al corretto esercizio del servizio sul versante esterno e, dall’altro, di garantire sul versante interno l’autonomia e l’indipendenza dei singoli magistrati, in modo tale da realizzare un equilibrato rapporto tra potere e responsabilità. Il Consiglio pare pertanto avere aderito all’impostazione moderna delle scienze amministrativistiche secondo la quale la forma dell’organizzazione è pregiudiziale e condizionante l’obiettivo dell’efficacia ed efficienza dell’azione esercitata, nella specie giudiziaria.

 

3.                      Il progetto organizzativo della procura nazionale antimafia e antiterrorismo

L’art. 18 comma II della Circolare stabilisce che il Procuratore Nazionale Antimafia e Antiterrorismo rediga, con cadenza triennale, un progetto organizzativo volto a delineare i criteri di organizzazione dell’Ufficio e di assegnazione degli affari, analogo a quello approvato dai Procuratori della Repubblica ai sensi dell’art. 7 della medesima Circolare. Tuttavia il comma III della medesima disposizione contiene una clausola di sussidiarietà che consente l’applicazione al progetto organizzativo della PNA, oltre che degli articoli 8 e 9 della Circolare medesima espressamente richiamati, anche delle altre disposizioni ivi contenute concernenti i progetti organizzativi delle Procure della Repubblica presso i Tribunali “in quanto compatibili”; fra di essi, dunque, proprio l’art. 7 concernente il contenuto minimo necessario[2] del progetto organizzativo all’interno della Procura ordinaria e i parametri di riferimento[3] a cui il Procuratore deve attenersi nella determinazione dei criteri organizzativi dell’Ufficio.

Ciò induce dunque ad esaminare separatamente l’applicabilità al progetto organizzativo della PNA delle disposizioni contenute negli artt. 8 e 9 della Circolare e di tutte le altre “in quanto compatibili”.

 

3.1                  Gli articoli 8 e 9 della circolare

L’art. 8, applicabile in virtù del rinvio espresso contenuto nell’art. 18, disciplina il procedimento di formazione e controllo del progetto organizzativo nonché dell’approvazione delle relative variazioni: infatti scopo del Consiglio pare essere stato quello di affermare il principio di una opportuna procedimentalizzazione dell’esercizio del potere di organizzazione dell’Ufficio, riconosciuto in capo al dirigente, modulata in ragione della rilevanza del provvedimento organizzativo all’esame, ma in ogni caso idonea ad assicurare la condivisione dialettica delle ragioni sottostanti alle scelte operate dal dirigente. Esemplificativamente è prevista la convocazione obbligatoria dell’assemblea generale dell’Ufficio per l’approvazione del progetto, mentre nel caso di adozione dei provvedimenti di variazioni significative[4] del progetto la convocazione diventa meramente facoltativa; infine, nel caso di variazioni dei criteri organizzativi enunciati nel progetto organizzativo, diverse da quelle significative, è sufficiente la mera comunicazione ai magistrati dell’Ufficio e la successiva diretta trasmissione al Consiglio Superiore, che, nel prenderne atto, potrà sollevare e comunicare eventuali osservazioni e/o rilievi[5].

Ben più rilevante il contenuto dell’art. 9, che introduce il principio generale dell’autolimitazione del dirigente dell’Ufficio, in forza del quale quest’ultimo, nell’adottare i provvedimenti attuativi del progetto organizzativo, è tenuto a rispettare non solo la normativa primaria e secondaria di riferimento, ma anche i criteri che egli stesso si è autoimposto nel progetto organizzativo. Tuttavia il comma I prevede altresì una clausola di salvaguardia delle esigenze sopravvenute o non prevedibili, la cui ricorrenza autorizza la deroga ai criteri contenuti nella normativa autonoma ed eteronoma di riferimento previa esternazione delle ragioni che giustifichino l’eccezione.

La derogabilità al principio dell’autolimitazione del vertice dell’ufficio, espressa dall’art. 9, suscettibile di diretta ed immediata applicazione in forza dell’art. 18, assume particolare rilievo in considerazione della prevalente funzione svolta dalla PNA – attività di collegamento e coordinamento investigativo – nonché della specifica materia di competenza, antimafia e antiterrorismo[6].

Invero, con riguardo all’aspetto funzionale della PNA, l’attività di collegamento e coordinamento investigativo[7] esula dall’attività giurisdizionale in senso stretto, sub specie di esercizio dell’azione penale, con la conseguenza che la ratio giustificatrice della Circolare, da individuarsi nell’equilibrato rapporto tra potere e responsabilità del dirigente dell’Ufficio volta a soddisfare i principi costituzionali, funzionali proprio alla realizzazione del principio del giusto processo, diviene suscettibile di applicazione sfumata in relazione al progetto organizzativo della PNA. Infatti quanto meno l’azione dell’Ufficio è destinata a refluire nel processo, di cui occorre garantire l’equità anche tramite la salvaguardia dei principi di autonomia e indipendenza dei singoli sostituti, tanto più il potere organizzativo del Procuratore Nazionale Antimafia è suscettibile di esplicarsi in deroga ai criteri che lo stesso si è autoimposto.

Peraltro è altresì ragionevole ritenere che proprio la specifica materia trattata dall’Ufficio, competente in materia di contrasto alle mafie ed al terrorismo, per natura connotate da un’intrinseca attitudine all’emergenzialità, si presti ad un’estensione dei casi possibili di “ricorrenza di esigenze sopravvenute o non prevedibili” (art. 9, comma I della Circolare), la cui sussistenza è anch’essa motivo di deroga ai criteri di ripartizione degli affari e dei sostituti fissati nel progetto organizzativo.

I rilevati aspetti peculiari della PNA, idonei a condizionare la declinazione concreta ad essa degli artt. 8 e 9, influiscono a fortiori sulla applicabilità alla stessa delle altre norme della Circolare, “in quanto compatibili”.

 

3.2                  Le altre disposizioni “in quanto compatibili”

L’esiguità, all’interno del testo approvato dal CSM, di disposizioni specificamente dedicate all’organizzazione della PNA, unitamente all’inserimento, fra le stesse, di una norma che consente l’estensione applicativa alla PNA delle disposizioni della Circolare solo ove le stesse risultino compatibili induce a riflettere sulla effettiva portata applicativa della nuova fonte ad un Ufficio di Procura senz’altro dotato di rilevanti peculiarità strutturali e funzionali. L’espressa finalizzazione del potere di organizzazione delle Procure, oggetto della Circolare, al conseguimento dell’obiettivo “della ragionevole durata del processo, anche nella fase investigativa, e del corretto, puntuale e uniforme esercizio dell’azione penale” (art. 2) conduce a una difficile declinazione del nuovo testo rispetto ad un Ufficio che, più che realizzare funzioni propriamente intese di esercizio della giurisdizione mediante l’emissione di provvedimenti tipici (sentenze, ordinanze, decreti), svolge un ruolo di collegamento investigativo con le Direzioni Distrettuali Antimafia dislocate sul territorio nazionale, di raccordo con organi giudiziari di Paesi esteri e di approfondimento tematico funzionale all’efficace repressione del crimine organizzato (art. 1 del Programma Organizzativo dell’Ufficio per il triennio 2017-2019).

Inoltre la procedimentalizzazione del potere di organizzazione del Procuratore a tutela “dell’indipendenza dei magistrati dell’Ufficio” nell’ottica dei principi di “partecipazione e leale collaborazione di tutti i sostituti” (art. 2), conseguita tramite l’approvazione della nuova Circolare, ha comportato l’adozione di una serie di disposizioni puntuali poste a presidio dell’autonomia e della dignità della funzione esercitata dal singolo sostituto rispetto all’affare assegnato o al gruppo di assegnazione, nel rispetto del principio di autolimitazione dell’organo di vertice (artt. da 10 a 16); occorre dunque interrogarsi circa l’esportabilità di tale tessuto normativo ad un Ufficio che opera attraverso “l’elaborazione del patrimonio conoscitivo acquisito”, che, “per essere feconda di spunti ricostruttivi utili rispetto alle finalità indicate dalla legge, deve svilupparsi nel confronto reciproco delle esperienze individuali, nella messa in comune dei dati aggiornati, nella condivisione di proposte operative di carattere generale suscettibili di potenziare l’azione di contrasto antimafia e antiterrorismo” (art. 2 del Programma Organizzativo dell’Ufficio per il triennio 2017-2019).

In tal senso la costruzione della clausola di sussidiarietà su un criterio di compatibilità anziché di applicabilità in relazione all’estensione delle norme della Circolare alla PNA induce a riflettere sulla omogeneità ovvero disomogeneità ontologico-strutturale di tale ultimo Ufficio rispetto alla Procura presso il Tribunale; il ricorso ad un criterio di applicabilità, infatti, avrebbe presupposto una identità ontologica fra le fattispecie, suscettibile di ampliamento o restringimento sulla base delle sole condizioni operative empiricamente rilevate. Al contrario aver evocato un criterio di compatibilità suggerisce all’interprete un necessario vaglio preliminare circa l’effettivo ambito di applicazione delle norme ad un oggetto che potrebbe non esservi ricompreso, in quanto meritevole di regolamentazione sulla base di distinti principi. Nel caso di specie infatti la funzione svolta, scevra da dirette ed immediate implicazioni processuali, comporta la possibilità che un eventuale vulnus al principio di autonomia dei sostituti, che dovesse dipendere dalla omessa diretta applicabilità dei principi enunciati dalla Circolare negli artt. da 10 a 16, discenda a monte dalla strutturazione organizzativa della PNA – al momento dell’introduzione dei criteri organizzativi – anziché a valle nel momento dell’esercizio concreto degli stessi da parte del Procuratore Nazionale Antimafia sub specie di autolimitazione ai sensi dell’art. 9 della Circolare.

 

4.                      Conclusioni

Attraverso l’approvazione della Circolare il Consiglio Superiore ha pertanto inteso estendere i principi enunciati per l’esercizio della funzione requirente a tutti gli Uffici che la incarnano, quali le Procure ordinarie presso il Tribunale, le Procure Generali presso le Corti d’Appello e la Procura Nazionale Antimafia ed Antiterrorismo. Tuttavia un attento esame delle peculiarità dei singoli Uffici requirenti ha imposto al Consiglio Superiore di disciplinare in modo diretto, puntuale e dettagliato il potere organizzativo esercitato dal dirigente presso la Procura ordinaria, al contempo richiedendo l’elaborazione di uno statuto minimo, comune a tutti gli altri Uffici requirenti, sufficiente a garantire i principi costituzionali che presiedono l’esercizio della funzione nel rispetto delle individualità proprie di ciascun Ufficio, come nel caso della PNA.

 

 



[1] Approvato con Regio Decreto del 30 gennaio 1941 n. 12.

[2] Art. 7, comma IV, lett. da a) a p) della Circolare.

[3] Art. 7, comma II e III della Circolare, segnatamente valutazione dei flussi di lavoro e dello stato delle pendenze, analisi della realtà criminale del territorio di competenza, equa e funzionale distribuzione dei carichi di lavoro con riguardo ai criteri di assegnazione e coassegnazione degli affari etc.

[4] Variazioni relative alla costituzione dei gruppi di lavoro, ai criteri di assegnazione ai gruppi di lavoro dei procuratori aggiunti e dei sostituti procuratori, ai criteri di assegnazione dei procedimenti nonché alla disciplina della revoca, dell’assenso e del visto.

[5] Resta in ogni caso salva la possibilità per gli “organizzati” di presentare osservazioni al capo dell’Ufficio sui provvedimenti organizzativi adottati.

[6] Come si vedrà nel paragrafo seguente, sono proprio la funzione e la materia proprie della PNA a condizionare la valutazione del criterio di compatibilità delle norme della Circolare alla stessa applicabili in via residuale.

[7] Che si realizza tramite l’acquisizione di informazioni rilevanti dalle singole direzioni distrettuali antimafia nonché attraverso la condivisione con le stesse delle informazioni acquisite o dagli altri Uffici distrettuali o dalle fonti informative, di cui la più rilevante è senz’altro il colloquio investigativo, di cui non a caso il Progetto organizzativo dell’Ufficio per il triennio 2017-2019, art. 3  sottolinea la assenza di qualsivoglia utilizzabilità processuale; trattasi infatti di atto che, analogamente ad altre attività svolte dalla DNA, quali quelle di supporto organizzativo, operativo, tecnico e gestionale svolte dai cinque Servizi in cui si articola l’Ufficio (Risorse Tecnologiche, Gestione Flussi e Sicurezza; Cooperazione Internazionale; Studi e Documentazione; Misure di Prevenzione; Contrasto Giudiziario al Terrorismo), non è destinato a confluire in via diretta ed immediata all’interno del processo, inteso quale “complesso di attività di acquisizione, formazione e valutazione probatoria”. Infatti lo spazio operativo del colloquio investigativo “si arresta alla soglia dell’indagine preliminare, con l’eventuale trasmissione della notizia di reato all’Ufficio di Procura competente”; trattasi infatti di “attività di preinvestigazione della PNA […] che si possono svolgere sia in relazione a indagini che siano compiute o tuttora pendenti, ovvero a prescindere da esse.

 

 
 
 
 
 
 
 

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