Magistratura Indipendente
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martedì, 12 luglio 2016
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La strategia per la giustizia elettronica ed il piano d'azione del Consiglio dell’Unione Europea.

Accesso al diritto, accesso alla giustizia e comunicazioni giudiziarie transfrontaliere

Paolo Bruno
Consigliere per la giustizia e gli affari interni
Rappresentanza permanente d'Italia presso l'Unione Europea

 

I. Introduzione
Il diritto dell'Unione europea ha un ampio raggio d'azione nell'ambito del quadro stabilito dai Trattati; non si occupa solo di aspetti generali, come la determinazione di un quadro legale per l'UE e delle relative modalità operative, ma anche di altri aspetti della vita quotidiana dei cittadini e delle imprese in Europa. Le norme che regolano il riconoscimento del divorzio e delle decisioni relative alle obbligazioni alimentari o in materia di successione, per citarne solo alcune, sono di importanza fondamentale per i cittadini che vivono negli Stati membri. Alcuni esempi di ambiti che rivestono più specificatamente un interesse per le imprese sono, analogamente, il diritto societario, le norme relative al funzionamento del mercato interno e le procedure di insolvenza.
La questione dell'accesso al diritto è dunque fondamentale. È in questo contesto che da alcuni anni si tengono discussioni di carattere tecnico nell'ambito del Gruppo "e-Law" del Consiglio. Il Gruppo è composto di rappresentanti dei 28 Stati membri , dell'Ufficio delle pubblicazioni dell’UE , della Commissione e del Segretariato generale del Consiglio. Anche rappresentanti della Corte di giustizia dell'Unione europea contribuiscono ai lavori del Gruppo. Il suo mandato specifico è rispondere alla necessità di migliorare la diffusione di dati giuridici e il coordinamento dei mezzi tecnici utilizzati, al fine di garantire che l'accesso al diritto europeo e a quello degli Stati membri, necessario per l'attuazione degli strumenti europei, sia il più semplice possibile.
Il 6 dicembre 2013 il Consiglio dei Ministri dell’UE Giustizia ed Affari Interni (GAI) ha adottato la strategia in materia di giustizia elettronica europea per il periodo
2014-2018  ed il 6 giugno 2014 ha poi adottato il nuovo piano d'azione pluriennale   per lo stesso periodo. La strategia e il piano d'azione fissano le priorità e includono l'elenco dei progetti presi in considerazione ai fini dell'attuazione nel relativo periodo, con un calendario indicativo per consentire al Gruppo "e-Law" di darvi un seguito.
Questo elenco di progetti nel settore della giustizia elettronica include sia misure attinenti all'accesso all'informazione nel settore della giustizia (e-Law), che all'accesso alla giustizia (e-Justice) e ai procedimenti stragiudiziali in situazioni transfrontaliere, nonché alla comunicazione tra autorità giudiziarie (e-Communication).
Come previsto dal piano d'azione sopra citato, il Consiglio è stato quindi chiamato a valutare le attività di attuazione nel primo semestre del 2016 ed a proporre eventuali azioni per migliorare il funzionamento della giustizia elettronica e tanto ha fatto nella riunione dello scorso 9 giugno 2016 a Lussemburgo allorquando ha approvato un documento contenente lo stato dell’arte al termine del primo biennio (mid term review).
II. Panoramica dei lavori in materia di giustizia elettronica europea
A. Accesso alle informazioni nel settore della giustizia
Il portale della giustizia elettronica , concepito come uno sportello unico (one stop shop) elettronico nel campo della giustizia e gestito dalla Commissione europea con la collaborazione degli Stati membri - che forniscono e verificano l’aggiornamento delle informazioni - ha registrato nel corso del 2015 oltre 3,5 milioni di accessi. La sua attuazione è proseguita in linea con i regolari piani di lavoro presentati dalla Commissione al Gruppo "e-Law” all'inizio di ciascuna presidenza di turno del Consiglio dell’UE. Dall'adozione del piano d'azione è stata aggiunta al portale una quantità considerevole di nuove informazioni, incluse le pagine in materia di famiglia, varie schede di formazione giudiziaria e contributi della Rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale (RGE/EJN) (ad es. sulle successioni). La Commissione sta inoltre svolgendo uno studio sull'utilizzabilità del portale della giustizia elettronica, anche esso previsto nel piano d'azione, in seguito al quale prevede di valutare le raccomandazioni insieme agli Stati membri e procedere alla loro attuazione.
Una serie di altri progetti è in corso nel quadro del gruppo di esperti del Consiglio istituito sin dall'adozione del piano d'azione allo scopo di potenziare il più vasto settore della giustizia elettronica e migliorare i contenuti del portale della giustizia elettronica. I risultati dei lavori svolti nel contesto dei gruppi di esperti in materia di videoconferenza transfrontaliera, diritti fondamentali, interconnessione dei registri dei testamenti, minori nel contesto dei procedimenti giudiziari, aste giudiziarie , dati aperti (open data) e strategia di comunicazione multicanale per la giustizia saranno utilizzati a vantaggio della giustizia elettronica nelle situazioni transfrontaliere, nonché per migliorare il contenuto del portale e aggiungere nuove funzionalità.
E' stato inoltre istituito un gruppo di esperti del Consiglio sulla infrastruttura e-CODEX  per trattare le questioni relative allo sviluppo e alla manutenzione in corso di soluzioni tecniche specifiche per la comunicazione transfrontaliera tra le autorità giudiziarie nel settore della giustizia; sono stati aggiunti al portale della giustizia elettronica le informazioni sui sistemi sviluppati nell'ambito di iniziative intraprese da membri delle professioni legali (quali avvocati, notai e ufficiali giudiziari) e i relativi collegamenti; i progetti interattivi "trovare un avvocato" e "trovare un notaio" sono stati avviati nel dicembre 2014 e attualmente consentono ricerche in tempo reale di un operatore della giustizia rispettivamente in 19 e 23 Stati membri; sono in corso i lavori sul progetto "trovare un ufficiale giudiziario"; saranno integrati nel portale i risultati del progetto della guida europea per la consulenza (EGLE) sulle migliori prassi nel settore delle consulenze giuridiche svolto dai periti giudiziari ed è parimenti in corso una riflessione riguardo all'attuazione di registri di periti giudiziari e di un repertorio dei medesimi ("trovare un perito giudiziario").
Un nuovo progetto unirà le offerte di formazione della rete europea di formazione giudiziaria (REFG/EJTN) e del Consiglio degli ordini forensi dell'Unione europea (CCBE) in un settore del portale, fornendo un forte impulso alla formazione giudiziaria in Europa; sono peraltro in corso discussioni sull'integrazione nel portale del sito web sviluppato dalla rete giudiziaria europea.
Il sito web EUR-Lex, una preziosa piattaforma di accesso al diritto gestita dall'Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea, è uno dei più importanti e longevi prodotti dell'Unione europea. Questo sito, accessibile all'indirizzo http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=it fornisce informazioni dettagliate sul diritto dell'UE, ospita pagine della Gazzetta ufficiale dell'Unione europea e offre un'enorme quantità di informazioni in merito a procedure legislative, atti preparatori e giurisprudenza dell'UE.
Grazie alla sua continua evoluzione, EUR-Lex ha gradualmente aggiunto nuovi contenuti di cui è poi stato riconosciuto il carattere fondamentale. Cosi, mentre le prime versioni del sito presentavano contenuti puramente "europei", ora il portale N-Lex  contiene collegamenti alla legislazione nazionale. Il sito offre anche strumenti di ricerca sempre più efficienti e dettagliati, concepiti in funzione delle necessità tanto dei cittadini quanto dei professionisti legali.
2. Registri
Come affermato nel piano d'azione sopra citato, il portale europeo della giustizia elettronica dovrebbe offrire un punto di accesso unico, mediante interconnessioni, alle informazioni contenute nei registri nazionali pertinenti al settore della giustizia. L'azione in questo ambito dovrebbe essere incentrata sull'interconnessione dei registri che presentano un interesse per i cittadini, le imprese, gli operatori della giustizia e i magistrati. Nei casi in cui non esiste un quadro giuridico dell'UE per i lavori da intraprendere, la partecipazione al progetto avviene su base volontaria.
In questo settore è in corso una serie di importanti progetti, che sono monitorati su base regolare dal Gruppo "e-Law" , fra cui è opportuno citare : a) interconnessione dei registri delle imprese degli Stati membri, in cui i lavori sono in corso, a seguito dell'adozione della direttiva 2012/17/UE il 13 giugno 2012  e la preparazione del sistema dovrebbe essere completata entro l'8 giugno 2017; b) interconnessione dei registri delle insolvenze degli Stati membri: il progetto pilota iniziale, che coinvolge sette Stati membri, è divenuto operativo sul portale della giustizia elettronica nel luglio 2014 ed in seguito è stato adottato, il 20 maggio 2015, il regolamento (UE) 2015/848 sulle procedure di insolvenza . A norma dell'articolo 25 di detto regolamento, la Commissione attua l'interconnessione dei registri delle insolvenze di tutti gli Stati membri. I lavori a tale riguardo stanno per cominciare e il sistema dovrebbe essere operativo entro il 26 giugno 2019; c) interconnessione dei registri catastali di taluni Stati membri sulla base dei lavori iniziati nel 2015 dopo uno studio di fattibilità iniziale svolto dalla Commissione. Si prevede la messa a punto di una prima versione entro la fine del 2017; d) interconnessione delle banche dati di interpreti e traduttori giuridici sulla base del relativo progetto pilota di ricerca, che copre le banche dati di sette Stati membri. Il progetto è stato finalizzato alla fine del 2015 in vista della sua integrazione nel portale della giustizia elettronica in futuro; e) i lavori sul progetto Babellex, che mira a creare uno spazio online in cui si può chiedere aiuto ai traduttori giuridici riguardo a qualsiasi procedimento giudiziario che richieda servizi di interpretazione o traduzione, sono in corso; f) i lavori concernenti l'interconnessione dei registri elettronici dei testamenti degli Stati membri sono stati avviati nel quadro di un sottogruppo del Gruppo "e-Law". Lo scopo è potenziare gli sviluppi nel settore dell'interconnessione dei registri dei testamenti e delle successioni transfrontaliere al fine di incoraggiare gli Stati membri a registrare i testamenti e scambiare per via elettronica i dati necessari per le questioni successorie. I lavori sono svolti in stretta cooperazione con i Notai e l'associazione della rete europea dei registri dei testamenti (ENRWA) al fine di promuovere le funzionalità da essi sviluppate; g) la Commissione ha avviato uno studio di fattibilità concernente la creazione di un certificato successorio europeo elettronico a seguito dell'entrata in vigore del nuovo regolamento sulle successioni  il 17 agosto 2015. Si prevede che i risultati dello studio di fattibilità della Commissione siano disponibili nel 2017; h) infine, l'attuazione della banca dati sul diritto dei consumatori è in corso all'interno della Commissione. In base al programma attuale, la banca dati dovrebbe essere disponibile entro la fine del 2016.
3. Web semantico
Gli atti dell'Unione europea sono altamente specifici e contengono una grande varietà di concetti, il che ha presto reso necessari strumenti per la catalogazione di tali concetti. Infatti, una disposizione del diritto dell’UE che non contenga alcun espresso richiamo al diritto degli Stati membri per quanto riguarda la determinazione del suo senso e della sua portata deve normalmente dar luogo, in tutta l'Unione europea, ad un'interpretazione autonoma e uniforme in cui si tenga conto del contesto della disposizione stessa e dello scopo perseguito dalla normativa di cui trattasi .
In quest'ottica, l'Unione europea ha sviluppato Eurovoc, un thesaurus di termini utilizzati in tutti i settori del diritto dell'UE. Al fine di soddisfare le necessità degli utenti e di tener conto della natura dell'Unione europea, il thesaurus è disponibile in tutte le lingue dell'UE. Gli utenti alla ricerca di informazioni su un determinato concetto possono trovare, grazie ai glossari, il concetto corrispondente in un'altra lingua. Analogamente, il progetto di terminologia giuridica Legivoc è stato messo online nel dicembre 2014. Il progetto, gestito dal ministero francese della giustizia, contiene il vocabolario giuridico interoperabile di 15 ordinamenti giuridici dell'UE ed è stato ideato per l'utilizzo in qualsiasi situazione che richieda la traduzione di un concetto nazionale da un ordinamento giuridico all'altro.
Ulteriori lavori significativi sono stati realizzati sia a livello dell'UE che negli Stati membri per lo sviluppo di mezzi efficaci per lo scambio transfrontaliero di informazioni giuridiche, in particolare di dati relativi alla legislazione, alla giurisprudenza e ai glossari giuridici europei o nazionali.
In siffatto contesto è bene richiamare le conclusioni del Consiglio che invitano all'introduzione dell'European Case Law Identifier (ECLI) e di una serie minima di metadati uniformi per la giurisprudenza  adottate nel 2010. L'ECLI è ora (parzialmente) attuato da nove Stati membri, dalla Corte di giustizia, dalla Corte europea dei diritti dell'uomo e dalla Commissione di ricorso dell'Ufficio europeo dei brevetti ed altri nove Stati membri stanno lavorando alla sua attuazione. La prima versione del motore di ricerca dell'ECLI è divenuta operativa sul portale europeo della giustizia elettronica il 4 maggio 2016 e si prevede che i lavori continuino in futuro.
A seguito dell'adozione delle conclusioni del Consiglio che invitano all'introduzione dell'identificatore della legislazione europea (ELI) , l'attuazione dell'ELI sta per essere ultimata in sette Stati membri. I lavori sull'ELI proseguono ed è prevista la partecipazione di altri Stati membri.
B. Accesso alla giustizia e ai procedimenti stragiudiziali in situazioni transfrontaliere
1. Aspetti generali
Come stabilito nel piano d'azione più volte citato, l'esercizio dell'azione in giudizio e l'avvio di procedimenti stragiudiziali, in particolare in situazioni transfrontaliere, dovrebbero essere agevolati mediante la disponibilità della comunicazione con mezzi elettronici tra organi giurisdizionali e parti del procedimento nonché testimoni, periti e altri partecipanti.
È già possibile ricorrere all'ingiunzione di pagamento europea  con mezzi elettronici in situazioni transfrontaliere fra taluni Stati membri tramite la tecnologia e-CODEX , fatte salve le limitazioni giuridiche in vigore negli Stati membri ma sono in corso lavori per migliorare lo strumento ed estenderne l'utilizzo ad altri Stati membri.
Procedono inoltre i lavori per attuare il procedimento per le controversie di modesta entità  (c.d. small claims) con mezzi elettronici in situazioni transfrontaliere nell'ambito del progetto e-CODEX, e detta funzionalità è già operativa fra taluni Stati membri.
Dunque la Commissione ha terminato di integrare la tecnologia e-CODEX nel portale europeo della giustizia elettronica nel contesto dell'ingiunzione di pagamento europea e dei moduli dinamici per le controversie di modesta entità, ed il portale consentirà pertanto ai cittadini e alle imprese (o ai loro rappresentanti) di trasmettere elettronicamente le controversie direttamente all'organo giurisdizionale competente .
Vanno inoltre citati i lavori relativi all'utilizzo della videoconferenza nei casi transfrontalieri nel contesto dei procedimenti giudiziari, che sono continuati nell'ambito dello specifico gruppo di esperti istituito nel quadro del gruppo "e-Law". Nel giugno 2015 sono state adottate raccomandazioni del Consiglio sulla videoconferenza transfrontaliera , basate sui risultati del gruppo di esperti. I lavori proseguono nel contesto di un progetto specifico finanziato dalla Commissione al fine di elaborare orientamenti pratici per gli operatori della giustizia.
Il progetto della banca dati degli organi giurisdizionali fornirà ai cittadini e agli operatori della giustizia i mezzi per trovare gli organi giurisdizionali competenti per i vari strumenti giuridici. L'attenzione del progetto si concentra attualmente sugli strumenti europei di cooperazione giudiziaria civile come l'ingiunzione di pagamento europea, ma si prevede che sia estesa ad altri strumenti. È importante ricordare che il progetto è una componente fondamentale di altri progetti ad alta visibilità, come e-CODEX e CLARITY (acronimo di Complaints, Legal Assistance and Rights Information Tool for You, il cui lancio è imminente), i quali consentiranno ai cittadini di trovare l'istituzione giusta che li aiuti nelle questioni inerenti la protezione dei diritti fondamentali. Il progetto della banca dati degli organi giurisdizionali è a disposizione degli utenti del portale dal novembre 2015 in fase beta e si prevede che sia a disposizione del pubblico nel primo trimestre del 2016. Attualmente, il progetto contempla gli organi giurisdizionali competenti in relazione a sette strumenti e 12 Stati membri, mentre altri strumenti e Stati membri dovrebbero essere operativi in un prossimo futuro.
2. Cooperazione con i magistrati e gli operatori della giustizia
La prima riunione nel contesto di tale meccanismo di cooperazione (c.d. Cooperation Mechanism Forum) si è tenuta a Bruxelles il 19 giugno 2015. Nella riunione sono stati affrontati quattro argomenti: a) comunicazioni elettroniche fra gli operatori della giustizia e gli organi giurisdizionali, b) videoconferenza, c) il certificato successorio europeo e d) il contenuto statico del portale della giustizia elettronica. La riunione ha attratto un vasto numero di rappresentanti degli operatori del mondo giudiziario. Una seconda riunione si è tenuta il 30 giugno 2016, ha avuto tra gli argomenti in agenda la discussione sulle comunicazioni elettroniche in ambito giudiziario nonché alcune presentazioni di buone prassi in tale contesto e la proiezione di un video realizzato dal Ministero della Giustizia italiano sulle interazioni tra il processo civile telematico ed e-CODEX (con la simulazione dell’invio di un ricorso per decreto ingiuntivo europeo dalla Francia al Tribunale di Milano).
Dall'approvazione da parte del Consiglio di un accordo di cooperazione con la Rete Giudiziaria Europea nell'ottobre 2013, sono inoltre proseguite le discussioni tecniche in materia penale al fine di integrare il relativo sito web nel portale della giustizia elettronica. L'avvio dell'attuazione da parte della Commissione, di concerto con la Rete, è previsto nel 2016.
3. Comunicazione tra autorità giudiziarie
Come stabilito nel piano d'azione, lo sviluppo delle comunicazioni elettroniche tra le autorità giudiziarie degli Stati membri, che a sua volta implica lo studio di soluzioni e norme tecniche che ne salvaguardino la segretezza e l’affidabilità, più in particolare nel quadro degli atti adottati nell'ambito dello spazio giudiziario europeo in materia civile, penale e amministrativa, (ad esempio mediante videoconferenza o scambio elettronico sicuro di dati) è una delle priorità dell’azione del Consiglio.
Nel solco di tale azione sono in fase di elaborazione ulteriori funzionalità per uno scambio efficace e sicuro delle informazioni nell'ambito del progetto e-CODEX. Queste funzionalità si riferiscono all'assistenza giudiziaria reciproca in materia penale , alla decisione quadro 2008/909/GAI sullo scambio di detenuti , al reciproco riconoscimento delle sanzioni pecuniarie , al procedimento europeo d'ingiunzione di pagamento , al sistema di interconnessione dei registri delle imprese  e al progetto "trovare un avvocato II”. I progetti pilota riguardano una vasta gamma di componenti tecniche, incluse le firme elettroniche, l'identificazione elettronica, la consegna elettronica, la semantica e la protezione dei dati
Vale la pena anche citare il progetto iSupport della Conferenza dell'Aia sul diritto internazionale privato, iniziato nel settembre 2014, il cui obiettivo è sviluppare, in un periodo di due anni, un sistema elettronico di comunicazione protetta e di gestione dei casi per agevolare il recupero transfrontaliero degli obblighi alimentari ai sensi del regolamento UE sulle obbligazioni alimentari (n.4/2009) e della Convenzione dell'Aia sulle prestazioni alimentari del 2007. Lo sviluppo del sistema è iniziato il 17 luglio 2015 ed è tuttora in corso.
C. Relazioni esterne
I risultati dell'attuazione dell'identificatore europeo della giurisprudenza (ECLI) e della legislazione (ELI) sono stati presentati al Consiglio "Affari generali e Politica" della Conferenza dell'Aia nell'aprile 2014. I lavori del gruppo di esperti del Consiglio sulla videoconferenza transfrontaliera e le raccomandazioni del Consiglio sull'utilizzo della tecnologia della videoconferenza nei procedimenti giudiziari sono stati presentati al gruppo di esperti della Conferenza dell'Aia sull'utilizzo della connessione video e altre moderne tecnologie nell'assunzione delle prove all'estero, convocata all'Aia dal 2 al 4 dicembre 2015.
Hanno già avuto luogo discussioni preliminari con gli Stati aderenti alla convenzione di Lugano sulla possibile attuazione dell'ECLI e dell'ELI. Per quanto riguarda l'ELI, sono in corso discussioni anche con l'Albania. Parimenti, hanno avuto inizio discussioni preliminari con i paesi dell'America latina al fine di avviare una cooperazione più strutturata nel settore della giustizia elettronica ed a tal fine si sta esplorando la possibilità di cooperazione con il portale iberoamericano della giustizia elettronica.
D. Seguito
Per attuare gli obiettivi del secondo piano d'azione pluriennale in materia di giustizia elettronica, il gruppo "e-Law" ha adottato una metodologia di lavoro che prevede la creazione di gruppi di esperti dedicati onde compiere progressi nei relativi settori di intervento. Questi gruppi sono guidati da taluni Stati membri con la partecipazione volontaria di altri Stati membri interessati, e tale meccanismo consente ai predetti Stati di trasmettere i risultati al gruppo "e-Law", e caso per caso al Coreper ed infine al Consiglio.
Questo metodo di lavoro si è dimostrato molto utile per stimolare nuovi progetti nel settore della giustizia elettronica ed ha consentito la partecipazione di esperti giuridici in tutto il settore della giustizia a livello nazionale. A tali gruppi di esperti partecipano infatti, all'occorrenza, altri operatori della giustizia come i rappresentanti di Avvocati e Notai.
In funzione della disponibilità di risorse amministrative degli Stati membri, il Consiglio ha previsto l'istituzione, nel secondo semestre del 2016 e nel primo semestre del 2017, di ulteriori gruppi di esperti aggiuntivi rispetto a quelli previsti nell’allegato al piano d'azione 2014-2018. Questi gruppi di esperti riguardano una serie di progetti importanti in attesa di essere avviati (gruppi di esperti in materia di annunci giudiziari ufficiali, istituti penitenziari, notificazione elettronica degli atti, registro dei diritti di rappresentanza e dei poteri dei rappresentanti legali, progetto "trovare un mediatore" ed e-APP).
E. Conclusioni
Dalla panoramica (non esaustiva, trattandosi di un settore dei lavori del Consiglio in crescita esponenziale) così effettuata è dunque possibile evincere che il tema della Giustizia elettronica ha ormai assunto, qualitativamente e quantitativamente, un posto di rilievo nell’attività del Consiglio dell’Unione europea.
La sfida che vede impegnati tutti gli Stati membri è duplice: da un lato, quella della piena integrazione dei sistemi giudiziari, con metodologie che salvaguardino le specificità dei sistemi nazionali – su cui molti di essi hanno investito enormi risorse – ma garantiscano al contempo la necessaria sicurezza, riservatezza e tutela dei dati scambiati (il che passa necessariamente attraverso lo stabilimento di regole minime comuni in fatto di affidabilità dei protocolli che garantiscono l’accesso a detti sistemi); dall’altro, la più ampia diffusione della conoscenza di tutti quegli strumenti che consentono una piena realizzazione del diritto fondamentale del cittadino europeo a partecipare attivamente e consapevolmente ad un giudizio in un Paese diverso dal proprio.
Le peculiarità degli ordinamenti giuridici nazionali, l'enorme mole di informazioni sulla produzione legislativa e giurisprudenziale - non solo europea ma anche nazionale - e le barriere costituite dalla lingua e da concetti che derivano da tradizioni giuridiche diverse, potrebbero infatti disorientare l'utente vanificandone gli sforzi ed in definitiva impedendogli di realizzare appieno la propria aspirazione ad una cittadinanza europea che non è solo libertà di movimento o di investimento ma è anche possibilità di conoscere e tutelare i propri diritti davanti ad un Giudice di qualsiasi Stato membro.

 
 
 
 
 
 
 

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