Magistratura Indipendente
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sabato, 17 febbraio 2018
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Osservazioni sulla raccomandazione CM/Rec(2017) 3 adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa sulle sanzioni e misure di comunità

Anna Ferrari
Componente del Consiglio di Cooperazione Penalogica (PC-CP) del Consiglio d’Europa e del Gruppo di Lavoro del Consiglio di Cooperazione Penalogica (PC-CP) del Consiglio d’Europa

 

 

Premessa. La raccomandazione è lo strumento attraverso il quale il Comitato dei Ministri, vale a dire l’organo competente ad agire in nome del Consiglio d’Europa[1], invita i Governi degli Stati aderenti ad adottare una politica comune in determinate materie[2]. La raccomandazione, seppur priva di efficacia giuridica vincolante, ha un alto valore esortativo in ragione dell’autorità morale e politica dell’organo da cui promana.

La Raccomandazione CM/Rec (2017) 3, adottata il 22 marzo 2017[3], origina dalla costatazione del significativo sviluppo, nei sistemi giuridici dei  Paesi membri, del ricorso a forme di esecuzione penale che si svolgono nella comunità piuttosto che all’interno dell’istituto penitenziario. Il Consiglio d’Europa, nel condividere tale evoluzione quale strumento di lotta alla criminalità che evita gli effetti deleteri del carcere, ha così ritenuto di stabilire delle norme internazionali  che diano impulso a tali misure, la cui esecuzione deve avvenire nel pieno rispetto dei diritti fondamentali stabiliti dalla Convezione Europea del Diritti dell’Uomo ed, in specie, dall’art. 5 sul diritto alla libertà e alla sicurezza.

Per tale ragione, si prevede espressamente che il diritto interno persegua la riduzione del ricorso alle pene detentive in carcere, attraverso la disciplina di sanzioni e misure che non privino il soggetto della libertà personale[4]; ed in quest’ottica, si onerano i legislatori degli Stati membri alla rimozione degli ostacoli, anche giuridici, che impediscono il ricorso agli istituti di comunità per i recidivi e per gli autori di gravi delitti[5]. Tuttavia, il rischio di recidiva (soprattutto nei casi di commissione di gravi delitti) deve costituire un parametro per la definizione delle condizioni e obblighi propri di una sanzione o misura di comunità[6].

Si tratta, come è agevole rilevare, di trovare un equilibrio fra interessi apparentemente configgenti: da un lato, la necessità di mantenere l’ordine giuridico e la sicurezza sociale, dall’altro lato, favorire la risocializzazione consentendo a chi ha violato la legge penale di riparare al danno cagionato. Sotto tale ultimo profilo, è posto l’accento sulla necessità che l’esecuzione penale non sia rigida e formale, bensì elastica nel senso di individualizzata in modo che la sanzione di comunità si modelli al tipo di infrazione commessa ed alle caratteristiche del suo autore. Il reinserimento nella società è, in ogni caso, lo scopo cui deve tendere ogni misura e sanzione di comunità[7].

Il significato di «sanzioni e misure applicate nella comunità». Molto ampio è il significato che la raccomandazione in esame attribuisce all’espressione sanzioni e misure di comunità[8]; infatti, si indicano tutti quegli istituti giuridici che se, da una parte, incidono sulla libertà personale dell’interessato attraverso restrizioni quali l’imposizione di obblighi o la sottoposizione a condizioni, tuttavia, mantengono la persona sul territorio e fuori dal circuito carcerario.

E’ importante notare che la raccomandazione si rivolge anche all’indagato e all’imputato e, quindi, non soltanto all’esecuzione penale in senso stretto che, nel nostro ordinamento, è di competenza della magistratura di sorveglianza. Ed infatti, la raccomandazione afferma espressamente che detta regole per qualunque misura assunta prima della definitività della decisione oltre che per ogni sanzione irrogata da un’autorità giudiziaria o amministrativa consistente in restrizioni alla libertà personale da eseguire fuori dal carcere: la raccomandazione si rivolge, pertanto, anche i giudici di cognizione.

Può, quindi, concludersi che l’ambito di applicazione della raccomandazione, quanto al nostro sistema processuale penale, comprende sia le misure cautelari personali diverse dalla custodia in carcere e le misure di sicurezza applicate provvisoriamente; sia l’istituto della messa alla prova di cui all’art. 168bis cod. pen. Ed ancora, si rivolge alle misure alternative alla detenzione disciplinate nella legge di ordinamento penitenziario (ma anche nel testo unico sugli stupefacenti quanto all’affidamento cd terapeutico), ad alle misure di sicurezza non custodiali come la libertà vigilata; così come alle sanzioni sostitutive quali la libertà controllata.

Sono, tuttavia, escluse dall’ambito di operatività della raccomandazione in esame le specifiche misure relative ai minori di età per i quali resta in vigore la raccomandazione (2008)11. 

I principi fondamentali. Principio ispiratore delle sanzioni e misure di comunità è l’esclusione del ricorso alla privazione della libertà personale per rispondere alle esigenze di controllo sociale: il rimedio contro la recidiva è individuato nella ricerca di strumenti efficaci alle prospettive di risocializzazione dell’interessato[9]. A tal fine, gli Stati membri vengono esortati a prevedere un ventaglio ampio e variegato di istituti giuridici di comunità cui deve corrispondere una effettiva accessibilità nella pratica[10], anche da parte dei cittadini stranieri[11] : il principio di proporzionalità guida il legislatore interno nel disegnare tale sistema sanzionatorio extra carcerario. Ed infatti, è previsto che le sanzioni e misure di comunità siano modulate in proporzione alla gravità dell’infrazione per la quale il soggetto è stato condannato o è accusato e devono, altresì, considerare la situazione individuale e personale del medesimo[12]. Principio ribadito laddove si specifica che l’esecuzione concreta degli istituti di comunità  deve tener conto delle differenze di situazioni personali in modo tale che l’esecuzione risulti con modalità tali da non aggravarne la natura afflittiva[13].

A ciò si ricollega la previsione di un principio di non automatismo della conversione in carcere della sanzione o misura di comunità in caso di violazione degli obblighi o delle condizioni ad esse connessi[14]: la revoca è certamente possibile ma deve essere, dunque, il risultato di una valutazione individualizzata in ordine alla gravità della violazione ed alla sua rilevanza rispetto ad un’effettiva non adesione alla prospettiva risocializzante[15].

Il principio di individualizzazione del trattamento, inoltre, deve tener conto delle diversità e dei bisogni individuali. Fra i parametri di individualizzazione espressamente menzionati dalla raccomandazione[16], emerge quello della condizione fisica o mentale dell’interessato, che deve essere presa in considerazione per un trattamento differenziato che rispetti la peculiarità della situazione.

Così come un’attenzione specifica è dettata per la tutela della famiglia dell’autore del reato o dell’accusato sottoposto a sanzione o misura di comunità[17] ; in specie, si prende in considerazione la necessità di tutela della famiglia dell’interessato durante gli inevitabili controlli che il personale competente deve svolgere al domicilio di esecuzione della misura di comunità.

Precise disposizioni, inoltre, sono dettate in materia di giustizia riparativa[18]; nel rispetto dei diritti e delle esigenze delle vittime dei reati, è previsto che condannati e indagati debbano attivarsi per riparare al pregiudizio arrecato alle parti offese e alla comunità. In specie, è precipuo compito dei servizi di probation[19] incentivare l’accesso alla giustizia riparativa.

Quanto alle fonti del diritto, viene sancito il principio della riserva di legge in ordine alla tipologia, modalità esecutive e durata delle sanzioni e misure di comunità: trattasi di principio generale applicabile a tutti i tipi di sanzione penale[20]. Con riferimento a tale ultimo profilo, quello della durata, vige il principio della transitorietà: così, laddove sia possibile prolungare nel tempo l’applicazione della misura o sanzione di comunità, la raccomandazione richiede un riesame periodico regolare che rivaluti se, nell’attualità, sia ancora necessario il mantenimento della misura comunitaria[21].

Inoltre, gli istituti della giustizia di comunità devono essere descritti attraverso disposizioni chiare ed esplicite[22], soprattutto con riguardo alla conseguenze  che possono derivare dalla loro violazione in ossequio al principio di tassatività. In ogni caso, il diritto dei Paesi membri deve assicurare la possibilità di impugnativa avverso il provvedimento che applica una misura o sanzione di comunità[23].

Conclusioni. Le regole sinteticamente esaminate hanno, dunque, lo scopo dichiarato di evitare la detenzione carceraria, in ragione di vantaggi sociali in termini di risocializzazione dell’autore di una violazione penalmente rilevante. Per i Paesi che vivono costantemente problemi di sovraffollamento carcerario[24] si tratta sicuramente di linee guida che meritano di essere percorse, anche per l’approccio non rigido e informale, quanto alla fase concretamente esecutiva, che offrono.

Tuttavia, un’attenta lettura delle regole europee sinteticamente descritte evidenzia come la circostanza di perseguire forme sanzionatorie diverse dal carcere non giustifichi l’applicazione di un qualunque tipo di sanzione o misura di comunità: individualizzazione del trattamento, specificità delle modalità esecutive, rispetto per la vittima e ricorso a forme di giustizia riparativa sono caratteri che, nell’ottica della raccomandazione, vanno a riempire di contenuto, attraverso obblighi e condizioni modellati sulla peculiarità del caso, ciascuna singola sanzione e misura di comunità.

 

 

 

 



[1] Per un approfondimento sul Consiglio d’Europa, Aline Royer, Il consiglio d’Europa, Publishing Editions, 2010; Eleonora Berti, Itinerari culturali del Consiglio d’Europa tra ricerca di identità e progetto di paesaggio, Firenze University Press, 2012.

[2] Cfr. art. 15 dello Statuto del Consiglio d’Europa, Londra, 5 maggio 1949 e succ. mod. Il Comitato dei Ministri è l’organo decisionale del Consiglio d’Europa; è composto dai Ministri degli Affari esteri degli Stati membri e, in tale composizione,  si riunisce una volta all’anno a livello mentre, quanto alle delegazioni (Rappresentanti permanenti presso il Consiglio d’Europa, una volta a settimana. Le delegazioni sono coadiuvate da un Bureau, da Gruppi di Referenti, da Coordinatori tematici e da Gruppi di Lavoro ad hoc. Fra questi ultimi, si colloca il Gruppo di Lavoro del Consiglio di Cooperazione Penalogica (PC-CP) composto da nove membri eletti  dal Consiglio di Cooperazione nelle materie Criminali (CD-PC); compito del Gruppo di Lavoro del Consiglio di Cooperazione Penalogica è la predisposizione dei progetti di raccomandazione da sottoporre, previo vaglio del CD-PC, al Comitato dei Ministri sulle materie, in senso lato, inerenti le tematiche del carcere e del sistema di probation. Tale è l’iter che è stato seguito per l’adozione della Raccomandazione sulle misure e sanzioni di comunità che si va ad esaminare.

[3]  Tale raccomandazione sostituisce integralmente la Raccomandazione Rec (2000) 22 relativa alle regole europee sulle sanzioni e misure di comunità nonché la Raccomandazione n° R (92) 16 avente medesimo oggetto.

[4]  Cfr. regola 18.

[5]  Cfr. regola 19.

[6]  Cfr. regola 60.

[7] Cfr. regola 50 che richiede, a tal fine, una speciale collaborazione fra organismi pubblici e privati nella risocializzazione del soggetto.

[8] Un’espressione che non compare nella dogmatica del nostro ordinamento dove si parla esclusivamente di misure alternative alla detenzione.

[9] Cfr. regola 1.

[10] Tale effettività è oggetto, come previsto dalla regola 13, di sistemi ispettivi regolari e indipendenti rispetto agli organi preposti all’esecuzione delle sanzioni e misure di comunità, da parte di soggetti qualificati. La raccomandazione auspica che le legislazioni degli Stati membri disciplinino un sistema di controllo ispettivo con queste caratteristiche. Anche a tal fine, la regola 26 disciplina uno scambio informativo stringente fra gli organi preposti alle misure e sanzioni di comunità anche per facilitare lo scambio reciproco di prassi virtuose.

[11]  Cfr. regola 7.

[12]  Cfr. regola 3 e 22.

[13] Cfr. regola 11.

[14]  Crf. Regola 12.

[15]  V. quanto ala violazione degli obblighi e condizioni e alla possibilità di revoca della sanzione o misura di comunità, le regole 62 ss.; in specie, la regola 68 stabilisce che la decisione di revocare non deve necessariamente sfociare nella carcerazione.

[16] Cfr. regola 6, ivi: razza, colore, etnia, nazionalità, sesso, età, orientamento sessuale, lingua, religione, handicap, opinione politica, condizione economica o sociale. Elenco che, in ogni caso, non deve considerarsi esaustivo ma meramente esemplificativo.

[17]  Cfr. regola 8, ivi.

[18]  Cfr. regole 9 e 10.

[19]  Le regole 77 ss. stabiliscono i principi che regolano il reclutamento del personale mentre le regole 85 ss. si occupano dell’apporto del volontariato.

[20]  Cfr. regola 14.

[21]  Cfr. regola 23. Lo schema procedimentale proposto si modella su quello conosciuto nel nostro ordinamento per le misure di sicurezza personali, ivi compresa l’applicazione della misura della REMS (la cui caratteristica è proprio la transitorietà).

[22]  Cfr. regola 15.

[23]  Cfr. regola 25.

[24] Come per l’Italia, basti ricordare la “sentenza pilota” sul caso Torreggiani, Corte EDU, Sez. II, 8 gennaio 2013, Torreggiani e altri c. Italia. La sentenza pilota è una particolare forma di pronuncia della Corte EDU utilizzata quando ci si trova di fronte ad un problema strutturale della legislazione di un determinato Stato; in questi casi, la Corte non si limita ad individuare il problema che il caso presenta e a condannare lo Stato convenuto ma si spinge ad indicare, nel dispositivo, le misure più idonee che il Paese interessato deve adottare per porre rimedio alla problematica.

 

 
 
 
 
 
 
 

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