Premessa. Le conseguenze dello stato di emergenza sanitaria sull’attività consiliare.
La Giustizia è stata travolta, insieme a tutte le attività produttive e istituzionali del Paese, dalla tragica emergenza epidemiologica in atto. Vi avevamo lasciato con il resoconto del Plenum del 5 marzo, in cui, su forte iniziativa di tutta la Settima Commissione, si era deciso di invitare il Ministro a promuovere l’adozione di leggi di contrasto al diffondersi del contagio che disponessero la riduzione dell’attività giudiziaria.
Abbiamo dovuto mediare per trovare una condivisione. Non tutti erano d’accordo che ciò fosse necessario.
Il resto è storia. Due decreti legge, il susseguirsi di misure emergenziali, il Paese in scacco.
Il Consiglio non si è fermato. Abbiamo continuato a lavorare incessantemente e più di prima, celebrando un Plenum l’11 marzo (dove hanno trovato approvazione le prime linee Guida per la gestione del periodo emergenziale negli uffici giudiziari).
La situazione si è aggravata, è stato emanato il d.l. n. 18 del 17 marzo 2020, nuove ed ulteriori disposizioni sono state adottate.
Abbiamo celebrato un altro plenum, questa volta straordinario, in data 26 marzo.
In apertura dei lavori del plenum straordinario abbiamo ritenuto di rivolgere un sincero ringraziamento a tutti coloro che hanno consentito lo svolgimento di questa seduta e l’attività delle commissioni da remoto: dunque, il V. Presidente ed il Comitato di Presidenza, il Segretario generale, il personale amministrativo del Consiglio, l’ufficio informatico.
In questo momento non potevamo non rivolgere il nostro pensiero a tutti i magistrati italiani, i magistrati onorari, al personale amministrativo delle cancellerie e segreterie giudiziarie, che stanno garantendo l'esercizio della giurisdizione, alle condizioni date.
Da ultimo, ma non per ultimo, abbiamo rivolto un sincero, commosso ringraziamento al personale sanitario, medici e infermieri, al personale di polizia ed alle forze militari, grazie ai quali oggi le attività degli organi istituzionali, comprese quella del CSM, non stanno facendo registrare soluzioni di continuità.
2. Attività della VII Commissione
Il Plenum straordinario del 26 marzo è stato dedicato, fra l’altro, all’esame ed approvazione della proposta di delibera della Settima Commissione. Infatti, i consiglieri della VII Commissione, insieme ai magistrati segretari e alla Struttura Tecnica dell’Organizzazione, si sono dedicati ogni giorno, attraverso riunioni da remoto anche informali, alla redazione delle nuove Linee guida per l’Organizzazione degli Uffici Giudiziari. Si è trattato di un lavoro complesso con cui si è cercato di affrontare tutti gli aspetti problematici della presente emergenza al fine di indicare agli Uffici metodi condivisi e uniformi, onde evitare il diffondersi di provvedimenti e prassi differenziate diffuse a macchia di leopardo sul territorio nazionale. E, per tale ragione, si è trattato di un lavoro svolto all’insegna della massima condivisione e ascolto di tutte le componenti (di ciò va dato atto alla Presidenza della Settima Commissione), conclusosi con la sintesi di tutte le diverse sensibilità e volto ad un unico fine: salvaguardare la tutela della salute pubblica, contribuendo al massimo, ma nei limiti del possibile, al funzionamento del sistema giudiziario.
Le linee guida riguardano le modalità di attuazione delle prescrizioni di legge contenute nell’art. 83 del DL , distinguendo tra la prima fase ( fino al 15 aprile 2020) e la fase successiva; forniscono indicazioni circa l’incentivazione, il più possibile, delle modalità di celebrazione dell’udienza da remoto; affrontano, con il ricorso agli strumenti ordinamentali, le problematiche relative al funzionamento degli uffici in maggiore difficoltà, quali gli uffici minorili e, soprattutto, gli uffici di sorveglianza; dispongono il necessario rinvio per gli adempimenti relativi alla predisposizione dei progetti tabellari; precisano che non si dovrà tenere conto degli obiettivi fissati con i piani di gestione, oggettivamente irrealizzabili nella situazione attuale. E ciò anche a tutela dei giovani colleghi i quali, anche per la comprensibile minore esperienza, sono più gravati dall’ansia della rincorsa agli obiettivi suddetti. Particolare manifestazione è stata mostrata –sempre sotto tale aspetto– nell’indicare ai capi degli uffici i criteri per la dichiarazione di urgenza di cui all’art. 83, comma 3, del citato DL, ove viene precisato che va sempre, comunque, tenuta in prioritaria considerazione l’esigenza della limitazione dell’accesso agli uffici nell’ottica della imprescindibile esigenza della limitazione dei contagi.
Particolarmente innovativo, inoltre, l’approccio alla incentivazione delle modalità di udienza telematica previste dalla legge: la VII Commissione ha lavorato giornalmente con il CNF per la condivisione di protocolli–quadro, affinchè la modalità di celebrazione delle udienze da remoto, non solo, venga efficacemente attuata in tutto il territorio nazionale, ma venga supportato dalla collaborazione dei locali COA. E, sempre per diffondere al massimo il patrimonio di conoscenze informatiche dei colleghi, sono stati pubblicati sul sito del CSM i tutorial per l’uso dell’applicativo TEAMS.
Di particolare importanza è la riflessione sul dato oggettivo dell’impossibilità, ad oggi, che il personale amministrativo possa lavorare da remoto dei registri. Ogni attività di udienza comporta, infatti la necessaria presenza in ufficio degli addetti alla cancelleria, con conseguenti due rischi: o lo spostamento di persone sul territorio (il personale che deve recarsi in ufficio a svolgere gli adempimenti di udienza) e difficoltà di attuare il cd distanziamento sociale; ovvero, stante la pressocchè obbligatorietà del ricorso al lavoro agile, l’impossibilità di funzionamento dell’attività giudiziaria, attesa la riduzione del personale negli uffici. Si tratta di tematica importante ed urgente, sulla quale il CSM ha invitato il Ministero a provvedere: diversamente, il progresso della giustizia telematica dovrà necessariamente arrestarsi.
Infine, altra questione in campo e sollecitata al Ministero riguarda l’accelerazione della digitalizzazione del processo penale, ove ancora le possibilità di lavoro da remoto sono ridottissime e limitate alle udienze con detenuti in sistema di videoconferenza.
Con la delibera adottata il CSM ha dimostrato la propria attiva presenza come Istituzione, nonché la capacità essere un interlocutore autorevole del Ministero e dell’Avvocatura.
3. Attività della VI Commissione.
Parere sul disegno di legge di conversione d.l. n. 18/20.
In ordine al disegno di legge n. 1766 Atto Senato di conversione in legge del Decreto legge 17 marzo 2020 n. 18 recante “Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 70 del 17 marzo 2020 si sono svolti alcuni rilievi critici relativi alle norme di cui all’art. 83 (in materia di giustizia civile, penale, tributaria e militare) e a quelle ex art. 123 (recante disposizioni in materia di detenzione domiciliare).
Nel parere si sono mese in luce alcune criticità che pongono i decreti legge n. 9/20 del 2.3.2020 - col quale sono state introdotte misure (quali il rinvio di ufficio delle udienze, con alcune eccezioni, e la sospensione dei termini per il compimento di attività processuali) relative ai procedimenti, civili e penali, pendenti presso gli uffici giudiziari dei circondari e dei distretti di Corte d’Appello dei Tribunali cui appartengono i Comuni di cui all’allegato 1 del DPCM del 1° marzo 2020, nonché ai procedimenti pendenti presso tutti gli altri uffici giudiziari, ovunque collocati, nel caso in cui le parti o i difensori siano provenienti dai predetti comuni -; il D.L. n. 11/20 del 8.3.2020 il quale, agli artt. 1 e 2, ha introdotto disposizioni generali, relative allo svolgimento dell’attività giudiziaria su tutto il territorio nazionale, pur facendo salve quelle di cui al D.L. n. 9/20. e il D.L. n. 18 del 17 marzo 2020.
Si sono evidenziate nella prima parte del parere, relativo ai procedimenti penali e civili, le criticità interpretative che potrebbero essere risolte in sede di conversione del D.L., come, per esempio, quelle in ordine alla computabilità o meno del periodo di sospensione dei termini delle misure cautelari nel termine massimo di durata di cui all’art. 304, co. 6, c.p.p.
Analogamente nel civile sono stati svolti alcuni rilievi, tra cui quello relativo alla possibile differibilità dei giudizi in materia di famiglia non urgenti, poichè essi vedono la frequente compresenza di un numero considerevole di persone, da moltiplicarsi per il numero di procedimenti trattati (solo parzialmente evitabile attraverso lo scaglionamento degli orari di chiamata della cause) e diversi procedimenti hanno ad oggetto differenze dell’assegno di mantenimento. Sarebbe dunque opportuno limitare la trattazione delle “cause in materia di alimenti e obbligazioni alimentari” solo a quelle ritenute in concreto effettivamente indifferibili, utilizzando la stessa formula prevista per le cause di interdizione, inabilitazione e amministrazione di sostegno .
Mentre la prima parte del parere è stata approvata a larga maggioranza ( con due soli voti contrati dei consiglieri Cavanna e Ardita), la seconda parte, relativa alle misure incidenti sul regime penitenziario, ha visto diviso il Consiglio. Il parere è stato approvato con 12 voti (M.I., Unicost, parte di Aei –Marra, Pepe, Davigo- oltre ai capi di Corte e al prof. Lanzi).
Allo scopo di ridurre il sovraffollamento negli istituti penitenziari nei quali l’alta concentrazione di detenuti, di operatori e del personale della polizia penitenziaria determina elevati rischi di un diffuso contagio, sono state introdotte le misure di cui all’art. 123 e 124, incidenti sulle modalità di esecuzione pena e valevoli per il tempo compreso tra l’entrata in vigore del decreto e il 30 giugno 2020.
Abbiamo ritenuto, in sintonia con rilievi della commissione mista per la sorveglianza e l’esecuzione penale (istituita presso il CSM), che la misura della detenzione domiciliare prevista dall’ art. 123 del D.L. 18/2020 per favorire l’esecuzione in luoghi esterni al carcere delle pene detentive brevi, anche se costituenti residuo di una pena maggiore, presenti alcuni profili problematici, riversando sui Magistrati di Sorveglianza tutta la responsabilità della efficacia della nuova misura che amplia il “modello operativo” della detenzione domiciliare di cui alla L. n. 199/10. Si prevedono, invero, deroghe ad alcune condizioni “ostative” alla fruizione della misura e la semplificazione, a fini acceleratori, dell’iter istruttorio che precede la decisione del magistrato di sorveglianza.
Il comma 2 dell’art. 123 del D.L. n.18/2020 dispone che il magistrato di sorveglianza conceda la misura, salvo che ravvisi gravi motivi che lo impediscano. Tali motivi ostativi (da cui è espressamente escluso il giudizio prognostico in ordine al pericolo di fuga o di recidiva), diversi dalle preclusioni del primo comma, non vengono, però, specificati, lasciando al magistrato di sorveglianza la discrezionalità e la responsabilità della scelta, che potrà creare difformità di approcci interpretativi.
In ordine all’eventuale scioglimento del cumulo per i condannati a pene per più condanne, fra cui alcune per delitti indicati dall’art. 4-bis della l. 26 luglio 1975, n.354, si chiede una indicazione del legislatore, dandosi atto che, a fronte dell’orientamento della Corte di Cassazione che esclude il cumulo, si registra un diverso orientamento di alcuni giudici di merito.
Il procedimento per la concessione della misura rimane quello previsto dalla legge n. 199/2010, all’art. 1, comma 5, ma non si prevede se il provvedimento del giudice debba indicare un termine di durata del beneficio concesso, lasciando dubbi in ordine al fatto se la misura cessi la sua efficacia il 30 giugno, trovando applicazione in seguito la detenzione domiciliare ordinaria.
Si è sottolineato altresì che la condizione per la concreta fruizione della misura dell’impiego dei mezzi elettronici di controllo, ove la pena da eseguire fosse superiore a sei mesi, pare inadeguata a conseguire le finalità, esplicitate nella relazione illustrativa, di una riduzione del sovraffollamento carcerario, nell’ottica di contenere l’elevato rischio di un diffuso contagio all’interno degli istituiti penitenziari e di una migliore gestione dell’emergenza sanitaria.
Una parte numericamente non esigua della popolazione detenuta che dispone di un effettivo domicilio non potrà fruire del beneficio per indisponibilità degli strumenti di controllo elettronici, la cui carenza, non da oggi, costituisce una delle maggiori criticità del nostro sistema. A fronte della clausola di invarianza finanziaria u.c. dell’art. 123 (“dall’attuazione del presente articolo non derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”), è dunque prevedibile che la dotazione degli strumenti elettronici di controllo non potrà, nell’immediato, essere incrementata, il che renderà la misura della ‘detenzione domiciliare in deroga’ del tutto inadeguata a far fronte alle esigenze di contenimento del contagio nelle carceri sovraffollate, esigenze che lo stesso legislatore ha di fatto ritenuto indifferibili .
Infine, in considerazione della situazione di sovraffollamento carcerario e della ratio dell’art. 123 d.l. 18/2020, volto a ridurre la popolazione carceraria nella fase dell’emergenza sanitaria per l’esigenza di assicurare negli istituti penitenziari la tutela del diritto alla salute dei detenuti, degli appartenenti alla polizia penitenziaria, degli operatori e di tutto il personale che vi opera, si è rilevata l’opportunità di interventi volti a differire l’ingresso in carcere di condannati a pene brevi per reati non gravi, per il solo periodo corrispondente alla durata dell’emergenza epidemiologica.
Non abbiamo invece aderito alla proposta di Area di suggerire l’introduzione di un comma specifico all’art. 147 cp, che conceda un differimento della pena per i condannati a pene inferiori a 4 anni - ad eccezione delle condanne per reati di cui all’art. 4 bis O.P.- con concessione per sei mesi prorogabili ad un anno della detenzione domiciliare.
Oltre che obiezioni sul merito della proposta -ad esempio, sarebbero ricompresi anche condannati per gravi reati contro la persona esclusi dall’elenco ex art. 4 bis O.P., come i delitti ex artt. 572 e 612-bis cp, viceversa contemplati dalle limitazioni di cui al d.l.- riteniamo che la soluzione normativa debba essere individuata dal legislatore e non fosse proponibile in sede di parere ma, semmai, con apposita proposta di legge, ove condivisa dal consiglio.
3. Determinazioni sull’ulteriore svolgimento dell’attività consiliare.
Alla fine della seduta, vi è stata la discussione sulla modalità di ulteriore svolgimento dell'attività consiliare. Riteniamo al riguardo di informarvi che all’esito del Plenum dell’ 11 marzo, era stata deliberata la sospensione del calendario dei lavori consiliari. Ciò non escludeva che le commissioni ed il plenum potessero essere convocati, sebbene in via straordinaria, come, poi, effettivamente avvenuto, anche su nostra richiesta. Abbiamo, tuttavia, rappresentato che, ove tale situazione dovesse protrarsi per i prossimi mesi, il “lavoro agile” da remoto diventerebbe la regola. Sicchè, per le Commissioni, la previsione di un programma dei lavori (art. 58 reg. int), di un calendario settimanale (art. 59 reg. int.) e di un ordine del giorno di seduta (cfr. art. 60 reg. int.), nel rispetto della trasparenza dell’attività del CSM, sono destinate a diventare attività di programmazione irrinunciabili, sia pure nella straordinarietà della situazione di emergenza. Abbiamo anche chiarito che, in questa situazione, le attività consiliari devono sì essere svolte, ma che sarebbe, opportuno, in primo luogo, fissare i criteri per la individuazione delle pratiche o affari da trattare (solo quelle indifferibili), al fine di evitare scelte discrezionali, che potrebbero essere percepite come adottate in pregiudizio o a beneficio di alcuni soltanto.
In definitiva, a decorrere dal 30 marzo pv sarà fissato un calendario dei lavori straordinari del CSM (commissioni e plenum), con individuazione delle pratiche indifferibili da trattare, nonché delle pratiche da trattare sulla base di istanze dei magistrati interessati motivate da ragioni di urgenza (come del resto previsto dal decreto legge); le Commissioni, inoltre, sempre da remoto, potranno continuare a svolgere il lavoro istruttorio anche di pratiche complesse, non indifferibili, rimandando ad un secondo momento la delibera di approvazione.
Il prossimo plenum si terrà mercoledì 1° aprile 2020.
Loredana MICCICHE’
Paola BRAGGION
Antonio D’AMATO
