Nulla è più legittimo della necessità. Prime note al d.l. 8 marzo 2020, n. 11 in tema di giustizia e contrasto al COVID-19.

 

 

 

Cesare Parodi, Procuratore aggiunto presso la Procura della Repubblica di Torino

 

Sommario: 1. Premessa. - 2. Il rinvio delle udienze. - 3. I termini processuali. - 4. La “fase due” sino al 31 maggio 2020. - 5. Prescrizioni e decadenze. - 6. Le disposizioni sui detenuti

 

1. Premessa

 

Con il Decreto Legge 8 marzo 2020, n. 11 “Misure straordinarie ed urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell'attività giudiziaria” (G.U. serie Generale n.60 del 08-03-2020) , in vigore dal giorno della pubblicazione- ossia dal 8/3/2020 - il governo ha fornito una risposta globale all’emergenza sanitaria che sta colpendo il paese Una risposta 360 gradi per tutti i settori delle giustizia, condizionata nella sua esecuzione e nei suoi esiti da quella che potrà essere l’evoluzione della situazione. Poche volte i termini “straordinarie ed urgenti” con le quali le misure sono state indicate risultano così drasticamente calzanti rispetto alla realtà per le quale le stesse sono destinate.

Se è evidente ed espressa l’esigenza di “assicurare, mediante le predette misure urgenti, per quanto possibile, continuità' ed efficienza del servizio giustizia” è ancora più evidente quanto nel decreto non poteva essere altrettanto chiaramente scritto. Esiste una precisa priorità confermata, a distanza di meno di due giorni dall’estensione all’intero territorio nazionale della “zona rossa”: contrastare con quanto più efficacia possibile la diffusione del virus.

Pur nel rispetto delle esigenze generali del sistema giustizia e dell’esercizio del diritto di difesa- in tutte le sue forme – è ragionevole pensare che in questo momento- e sino a quado la fase emergenziale non sia cessata- questa debba essere la chiave di lettura dell’intero impianto normativo e che- in funzione di queste priorità - debbano essere risolti eventuali dubbi ermeneutici. Il richiamo alla nota espressione “Nulla è più legittimo della necessità” non deve suonare in questa sede come una formula retorica, ma come indicazione di un preciso limite a quelle che - normalmente- sono le possibilità di “scelta” tra varie opzioni. In questo caso, la scelta potrebbe non essere praticabile.

Inutile poi, in questo momento, attardarsi in sterili valutazioni sulla tempestività ed efficacia del presente provvedimento. Lasciamo le valutazioni agli epidemiologi, agli economisti per altri aspetti, agli storici se sarà necessario.

Il decreto fornisce precise indicazioni (art. 3 e 4) anche per la giustizia amministrativa e contabile. Nella presente sede si provvede a una prima sintetica e rapida ricognizione sugli aspetti penali e civili. Per altro, le disposizioni del decreto si applicano, in quanto compatibili, altresì ai procedimenti relativi alle commissioni tributarie e alla magistratura militare.

 

2. Il rinvio delle udienze

 

In termini generali l’art. 1 disciplina il “differimento urgente delle udienze e sospensione dei termini nei procedimenti civili, penali, tributari e militari”. In particolare, è previsto il rinvio di ufficio dal 9 marzo e sino al 22 marzo 2020 delle udienze dei procedimenti civili e penali pendenti presso tutti gli uffici giudiziari, con le eccezioni indicate all'articolo 2, comma 2, lettera g), a data successiva al 22 marzo 2020.

Le eccezioni menzionate – rispetto al criterio generale di cui all’art. 2, che stabilisce una previsione di un rinvio a data successiva al 31 maggio 2020 nei procedimenti civili e penali- riguardano:

in sede civile le cause seguenti:

-  di competenza del tribunale per i minorenni relative alle dichiarazioni di adottabilita', ai minori stranieri non accompagnati, ai minori allontanati dalla famiglia ed alle situazioni di grave pregiudizio;

-  relative ad alimenti o ad obbligazioni alimentari derivanti da rapporti di famiglia, di parentela, di matrimonio o di affinità;

-  nei procedimenti cautelari aventi ad oggetto la tutela di diritti fondamentali della persona;

-  nei procedimenti per l'adozione di provvedimenti in materia di tutela, di amministrazione di sostegno, di interdizione, di inabilitazione nei soli casi in cui viene dedotta una motivata situazione di indifferibilità incompatibile anche con l'adozione di provvedimenti provvisori, e sempre che l'esame diretto della persona del beneficiario, dell'interdicendo e dell'inabilitando non risulti incompatibile con le sue condizioni di età e salute;

-  nei procedimenti di cui all'articolo 35 della legge 23 dicembre 1978, n. 833; nei procedimenti di cui all'articolo 12 della legge 22 maggio 1978, n. 194;

-  nei procedimenti per l'adozione di ordini di protezione contro gli abusi familiari;

-  nei procedimenti di convalida dell'espulsione, allontanamento e trattenimento di cittadini di paesi terzi e dell'Unione europea; nei procedimenti di cui all'articolo 283, 351 e 373 c.p.c., in genere, in tutti i procedimenti la cui ritardata trattazione può produrre grave pregiudizio alle parti.

In quest'ultimo caso, la dichiarazione di urgenza è fatta dal capo dell'ufficio giudiziario o dal suo delegato in calce alla citazione o al ricorso, con decreto non impugnabile e, per le cause già iniziate, con provvedimento del giudice istruttore o del presidente del collegio, egualmente non impugnabile;

 

in sede penale le seguenti udienze:

 - convalida dell'arresto o del fermo

- dei procedimenti nei quali nel periodo di sospensione scadono i termini di cui all'articolo 304 c.p.p.

- nei procedimenti in cui sono state richieste o applicate misure di sicurezza detentive

Nel caso in cui detenuti, gli imputati, i proposti o i loro difensori espressamente richiedono che si proceda, altresì le seguenti:

 a) udienze nei procedimenti a carico di persone detenute, salvo i casi di sospensione cautelativa delle misure alternative, ai sensi dell'articolo 51-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354;

 b) udienze nei procedimenti in cui sono state applicate misure cautelari o di sicurezza;

 c) udienze nei procedimenti per l'applicazione di misure di prevenzione o nei quali sono state disposte misure di prevenzione;

 d) udienze nei procedimenti a carico di imputati minorenni;

Infine, nei procedimenti che presentano carattere di urgenza, per la necessità di assumere prove indifferibili, nei casi di cui all'articolo 392 del codice di procedura penale. La dichiarazione di urgenza è fatta dal giudice o dal presidente del collegio, su richiesta di parte, con provvedimento motivato e non impugnabile.

 

3. I termini processuali

 

Di grande rilievo anche l’indicazione del comma 2 dell’art. 1, in base alla quale dal 9 marzo 2020 e sino al 22 marzo 2020 sono sospesi i termini per il compimento di qualsiasi atto dei procedimenti indicati al comma 1, ferme le eccezioni richiamate. Ove il decorso abbia inizio durante il periodo di sospensione, l'inizio stesso è differito alla fine di detto periodo.

 

4. La “fase due” sino al 31 maggio 2020.

 

L’art. 2 del decreto (rubricato “Misure urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenerne gli effetti in materia di giustizia“) affronta il problema del periodo immediatamente successivo al 22 marzo 2020, demandando ai capi degli uffici giudiziari la possibilità di intraprendere iniziative- tipizzate dal decreto – funzionali a fronteggiare l’emergenza sanitaria e in particolare a contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell'attività giudiziaria, a decorrere dal 23 marzo e fino al 31 maggio 2020 ( per altro, ferma l'applicazione delle previsioni di cui al decreto-legge 2 marzo 2020 n. 9) in particolare “ al fine di evitare assembramenti all'interno dell'ufficio giudiziario e contatti ravvicinati tra le persone”.

Una scelta particolare, laddove è previsto un’iniziativa demandata nelle singole sedi, previo concerto con altri soggetti, che tuttavia non pare poter garantire quell’uniformità di intervento sul territorio nazionale che- dopo l’estensione della zona rossa- parrebbe, al contrario, indispensabile.

Nello specifico, le misure organizzative, anche relative alla trattazione degli affari giudiziari, decisioni dovranno essere assunte in base a un meccanismo complesso e in particolare:

-  sulla base delle indicazioni igienico-sanitarie fornite dal Ministero della salute, anche d'intesa con le Regioni, dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri, dal Ministero della giustizia e delle prescrizioni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020

-  sentiti l'autorità sanitaria regionale, per il tramite del Presidente della Giunta della Regione e il Consiglio dell'ordine degli avvocati

-  per gli uffici diversi dalla Corte suprema di cassazione e dalla Procura generale presso la Corte di cassazione, d'intesa con il Presidente della Corte d'appello e con il Procuratore generale della Repubblica presso la Corte d'appello dei rispettivi distretti.

Le misura a disposizione dei capi degli uffici sono di varia natura e possono essere concretamente applicate – per come sono state formulate – con altrettanto varie modalità (e, conseguentemente con ancora più varia efficacia); in particolare sono state previste le seguenti misure

- la limitazione dell'accesso del pubblico agli uffici giudiziari, garantendo comunque l'accesso alle persone che debbono svolgervi attività urgenti;

 - la limitazione, sentito il dirigente amministrativo, dell'orario di apertura al pubblico degli uffici anche in deroga a quanto disposto dall'articolo 162 l. 1196/1960, ovvero, in via residuale e solo per gli uffici che non erogano servizi urgenti, la chiusura al pubblico;

- la regolamentazione dell'accesso ai servizi, previa prenotazione, anche tramite mezzi di comunicazione telefonica o telematica, curando che la convocazione degli utenti sia scaglionata per orari fissi, nonche' l'adozione di ogni misura ritenuta necessaria per evitare forme di assembramento;

- l'adozione di linee guida vincolanti per la fissazione e la trattazione delle udienze;

 - la celebrazione a porte chiuse, ai sensi dell'articolo 472, comma 3, c.p.p., di tutte le udienze penali pubbliche o di singole udienze e, ai sensi dell'articolo 128 cp.c., delle udienze civili pubbliche;

 -la previsione dello svolgimento delle udienze civili che non richiedono la presenza di soggetti diversi dai difensori e dalle parti mediante collegamenti da remoto individuati e regolati con provvedimento del Direttore generale dei sistemi informativi e automatizzati del Ministero della giustizia. Lo svolgimento dell'udienza deve in ogni caso avvenire con modalità idonee a salvaguardare il contraddittorio e l'effettiva partecipazione delle parti. {C}[1]

- la previsione del rinvio delle udienze a data successiva al 31 maggio 2020 nei procedimenti civili e penali, con le eccezioni indicate al punto in tema di rinvio delle udienze

- lo svolgimento delle udienze civili che non richiedono la presenza di soggetti diversi dai difensori delle parti mediante lo scambio e il deposito in telematico di note scritte contenenti le sole istanze e conclusioni, e la successiva adozione fuori udienza del provvedimento del giudice.

SI tratta di un pacchetto di provvedimento assai ampio, che, indubbiamente, almeno in astratto, potrebbero garantire una risposta efficace. Resta da capire, tuttavia, per gli aspetti correlati a strumenti telematici o a collegamenti in remoto, se e in quali termini gli stessi siano concretamente praticabile sull’intero territorio nazionale.

Su questo aspetto, per altro, l’art. 2 comma 6 stabilisce che dal 9.3.2020 e fino al 31 maggio 2020, negli uffici che hanno la disponibilità del servizio di deposito telematico anche gli atti e documenti di cui all'articolo 16-bis, comma 1-bis, d.l. 179/2012, n. 179, convertito dalla l. 221/2012 sono depositati esclusivamente con le modalità previste dal comma 1 del medesimo articolo. Gli obblighi di pagamento del contributo unificato di cui all'articolo 14 d.P.R. 115/2002, nonchè l'anticipazione forfettaria di cui all'articolo 30 del medesimo decreto, connessi al deposito degli atti con le modalita' previste dal periodo precedente, sono assolti con sistemi telematici di pagamento anche tramite la piattaforma tecnologica di cui all'articolo 5, comma 2, d.lgs. 82/2005

 

5. Prescizioni e decadenze

 

Il decreto contiene una specifica disposizione – per il periodo da 23.3.2020 sino al 31.5.2020 - con riguardo alla decorrenza dei termini di prescrizione e decadenza dei diritti che possono essere esercitati esclusivamente mediante il compimento delle attività precluse dai provvedimenti dei capi degli uffici esaminati al punto precedente. In questo senso, per il periodo di efficacia di tali provvedimenti “che precludano la presentazione della domanda giudiziale” è sospesa la decorrenza dei termini di prescrizione e decadenza dei diritti che possono essere esercitati esclusivamente mediante il compimento di tali attività.

Analogamente ai fini del computo di cui all’art. 2 della Legge Pinto (l. 89/2001)

nei procedimenti nei quali le udienze sono rinviate a norma del presente articolo non si tiene conto del periodo decorrente dalla data del provvedimento di rinvio dell'udienza alla data della nuova udienza, sino al limite massimo di tre mesi successivi al 31 maggio 2020.

Entrambe tali disposizioni si applicano anche ai procedimenti nei quali le udienze sono rinviate a norma del comma 1 del d.l. 11/2020.[2]

In sede penale è stata prevista – art. 2 comma 4 d.l.11/2020 la sospensione del corso della prescrizione e dei termini di cui agli articoli 303, 309, comma 9, 311, commi 5 e 5-bis, e 324, comma 7, c.p.p. e agli articoli 24, comma 2, e 27, comma 6, d.lgs 159/2011- in tema di misure di prevenzione - ”per il tempo in cui il procedimento è rinviato ai sensi del comma 2, lettera g), e, in ogni caso, non oltre il 31 maggio 2020”

 

6. Le disposizioni sui detenuti

 

Precise e stringenti anche le disposizioni aventi a oggetto detenuti, tutte finalizzate a evitare contatti diretti con altre persone.

In particolare il decreto ribadisce la possibilità ex art 372 comma 3, c.p.p. di disporre che “ il dibattimento o alcuni atti di esso si svolgano a porte chiuse quando la pubblicità può nuocere alla pubblica igiene…”; nondimeno, dal 9.3.2020 e sino alla data del 31 maggio 2020, la partecipazione a qualsiasi udienza delle persone detenute, internate o in stato di custodia cautelare deve essere assicurata, ove possibile, mediante videoconferenze o con collegamenti da remoto individuati e regolati con provvedimento del Direttore generale dei sistemi informativi e automatizzati del Ministero della giustizia, applicate, in quanto compatibili, le disposizioni di cui ai commi 3, 4 e 5 dell'art. 146-bis d.lgs. 271/989.

Per analoghe ragioni, per il periodo dal 9.3.2020 al 22.3.2020, negli istituti penitenziari e negli istituti penali per minorenni, i colloqui con i congiunti o con altre persone cui hanno diritto i condannati, gli internati e gli imputati a norma degli art. 18 l. 354/1975, n. 354, 37 d.P.R. 230/2000, n. 230, e 19 d.lgs 121/2018, sono svolti a distanza, mediante, ove possibile, apparecchiature e collegamenti di cui dispone l'amministrazione penitenziaria e minorile o mediante corrispondenza telefonica, che può essere autorizzata oltre i limiti di cui all'art. 39, comma 2, d.P.R. 230/2000 e all'art. 19, comma 1, d.lgs. 121/2018.

Infine, dal 9.3.2020 al 31.5.2020 è stata riconosciuta alla magistratura di sorveglianza “tenuto conto delle evidenze rappresentate dall'autorità sanitaria” la facoltà di sospendere la concessione dei permessi premio di cui all'articolo 30-ter l. 354/1975, n. 354 e del regime di semilibertà ex art. 48 l. 354/1975 e del d.lgs. 121/2018.